Экономическая основа местного самоуправления 11.1. Общая характеристика экономической основы местного самоуправления.

ч. 1 ст. 49 ФЗ 2003 г. экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности

1. Имущество,

2. Средства местных бюджетов,

3. имущественные права муниципальных образований.

Самостоятельность органов самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных доходов. Вместе с тем реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации, самообеспечения предполагает активную работу по расширению финансирования муниципальной экономики, поиску новых источников финансовой поддержки экономических программ муниципальных образований.

Наличие собственной экономической основы дает возможность муниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество.

Муниципальный бюджет

• должен служить укреплению экономической самостоятельности муниципального образования,

• должен служить активизации его хозяйственной деятельности,

• позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории,

• выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

Категория имущественных прав МО предполагает

• участие МО в хозяйственном обороте,

• выпуск ценных бумаг,

• привлечение объектов государственной и иных форм собственности для решения задач местного самоуправления.

ч.1 ст.130 Конституции РФ 1993г.:

«Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» - важнейшая экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления.

ч. 2 ст. 8 Конституции определяет, что в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается равным образом с государственными и иными формами собственности.

История формирования муниципальной собственности началась в 1990-х гг. В основном объекты муниципальной собственности складывались из объектов социальной сферы и жилья, находившихся на балансе местных Советов, и передачи в распоряжение городов и районов таких же объектов, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам. Число объектов "соцкультбыта" муниципального значения в то время значительно возросло. В некоторых городах их количество увеличилось в десятки раз. Одновременно возникли проблемы обеспечения функционирования переданных муниципалитетам объектов, что привело к изменениям в направлении и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.

Процесс муниципализации собственности сопровождался ее приватизацией, которую проводили находившиеся в двойном подчинении комитеты по управлению имуществом на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация осуществлялась без всякого согласования с местными властями. В результате лучшие предприятия бытового обслуживания, общественного питания, магазины, ремонтно-строительные и другие организации ушли из ведения органов местного самоуправления. У них остались главным образом убыточные, к тому же ущербные, объекты, т.е. такие, которые находились в плохом состоянии и были мало пригодны для использования союзными и республиканскими промышленными предприятиями и организациями.

Затем положение несколько выправилось.

Формирование экономической основы местного самоуправления тесно связано с общеэкономическими преобразованиями в РФ

• для проведения мероприятий по внедрению и развитию рыночных отношений использовалось союзное и зарождающееся новое российское законодательство

• Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР",

• Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности",

• Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям",

• Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и др.

• Далее формируются более стабильные правовые основы регулирования экономической деятельности в Российской Федерации в целом и применительно к местному самоуправлению

• ГК РФ

• Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"

• На уровне SRF создаются акты о формировании, управлении и распоряжении муниципальной собственностью, о поддержке предпринимательства

• НК РФ БК РФ

• ФЗ 1995 г.

• ФЗ 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"

Фз № 154 (ст. 29) – в муниципальную собственность входят:

• средства местного бюджета,

• муниципальные внебюджетные фонды,

• имущество органов местного самоуправления,

• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности,

• муниципальные предприятия и организации,

• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

• муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения,

• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

• другое движимое и недвижимое имущество

Таким образом, перечень объектов муниципальной собственности не был закрытым и давал лишь примерное представление о составе муниципального имущества.

Ст. 61 ФЗ 1995 г. - продолжение формирования муниципальной собственности в связи с реализацией данного правового акта: SRF передают в собственность МО объекты, находящиеся в собственности SRF, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между SRF и МО, а также между МО.

НО компетенция различных уровней публичной власти оказалась размытой, еще хуже обстояло дело с разграничением компетенции между уровнями местного самоуправления.

ФЗ № 131, определив вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления, жестко связал эти вопросы с имуществом, которое может находиться в собственности МО разных типов, чтобы материально подкрепить компетенцию ОМСУ и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

У муниципальных образований не может быть объектов собственности коммерческого назначения.

Пообъектный перечень имущества носит в ФЗ 2003 г. закрытый характер, обеспечивая, таким образом, достижение целей местного самоуправления. Закон не регламентирует непосредственно конкретный состав объектов собственности. Закрытый перечень имущества есть, по существу, закрытый перечень его целевого назначения.

Эта достаточно жесткая позиция, определенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась несколько поколебленной поправками. Теперь, если орган местного самоуправления берется по собственной инициативе за осуществление какого-либо государственного полномочия, он вправе использовать для этого объекты собственности вне установленного ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ перечня.

В настоящее время муниципалитеты сдали в аренду малым и средним предпринимателям многие нежилые помещения. В этой связи возник вопрос о предоставлении указанным предпринимателям преимущественного права на приватизацию арендуемого ими у муниципалитетов имущества. Такое право предусмотрено Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Администрация города Благовещенска вошла в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ указанной нормы Федерального закона N 159-ФЗ.

В ходе рассмотрения 20 декабря 2010 г. Конституционным Судом РФ жалобы администрации г. Благовещенска отмечалось, что соблюдение баланса между интересами поддержки малого и среднего предпринимательства и самостоятельностью местного самоуправления в распоряжении муниципальной собственностью обеспечивается, в частности, предоставлением органам местного самоуправления возможности утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), используемого для поддержки предпринимательства и не подлежащего отчуждению в частную собственность. Однако Суд отметил, что само по себе включение имущества в соответствующие перечни ограничивает права местного самоуправления на самостоятельное владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью. Поскольку Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" позволяет использовать включенное в эти перечни имущество исключительно для предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки, во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе и не допускает, даже в случае необходимости, приватизацию такого имущества, его использование для решения всех иных вопросов местного значения, помимо поддержки малого и среднего предпринимательства, становится невозможным.

Таким образом, положения ч. 2 и 3 ст. 9 Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в системе действующего правового регулирования, основанного на предписаниях Конституции Российской Федерации о равной защите всех форм собственности, о запрете на ограничение прав местного самоуправления и его самостоятельности в решении вопросов местного значения, о социальном характере Российского государства, не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, в том числе тех объектов, которые были созданы (приобретены) муниципальными образованиями за счет собственных средств, а не поступили в муниципальную собственность в процессе разграничения общегосударственной собственности.

Таким образом, Конституционный Суд встал на защиту муниципальной собственности, подчеркнув, что она должна служить вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований, в которых можно было бы разместить частные предприятия и организации, оказывающие населению соответствующие услуги.

Муниципальная собственность (муниципальное имущество)

Общие положения

ч. 2 ст. 8 К РФ: "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности"

ч. 1 ст. 49 ФЗ 2003 г.: " находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы местного самоуправления