10.4. Понятие местной администрации.

В ФЗ N 154 о местной администрации как об обязательном структурном подразделении муниципальной власти ничего не говорилось. Все органы местного самоуправления (кроме представительных и альтернативно - глав муниципального образования) создавались волею самих муниципальных образований в соответствии с их уставами. Попытки субъектов Федерации определить в своих законах возможность образования исполнительных органов местного самоуправления пресекались как неконституционные.

П КС РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области признавались не соответствующими К РФ и ФЗ N 154-ФЗ содержащиеся в указанном акте SRF предписания ОМСУ создавать свои исполнительные органы. "ФЗ от 28 августа 1995 г. не содержит понятия "исполнительный орган местного самоуправления" и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение местных сообществ... Исполнительные органы, о которых идет речь в ст. 112 Устава, относятся к этим "другим", а не к выборным органам местного самоуправления".

ФЗ N 131 "легализует" на федеральном уровне исполнительно-распорядительную деятельность ОМСУ и определяет, что руководит ею глава местной администрации. Наличие местной администрации обязательно.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется его уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, а также полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

• наделяется правами юридического лица

• структура утверждается представительным органом муниципального образования по ходатайству главы местной администрации, который руководит администрацией на принципах единоначалия.

Роль местной администрации - осуществление повседневного, текущего решения вопросов местного значения.

Местная администрация - орган управления хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования, предприятиями и учреждениями, находящимися в муниципальном ведении, а также координации и контроля - в рамках законодательства - деятельности различных органов и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.

К РФ (ст. 132): органы местного самоуправления (не уточнено, какие) могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

ФЗ 2003 г. тоже в общем виде говорит о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Но в характеристике представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования не указывается, что они осуществляют отдельные государственные полномочия, а вот в отношении местной администрации в Законе есть формулировка на этот счет (ч. 1 ст. 37). Возможно, это недоработка создателей Закона, поскольку для осуществления государственных полномочий могут понадобиться решения прежде всего представительного органа, не исключено, что и главы муниципального образования. Однако идея законодателя, очевидно, состоит в том, что текущее осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий все-таки ложится на местную администрацию. И это является важным фактором в определении ее предназначения, так же как и в общении с органами государственной власти и субъекта РФ, и Российской Федерации.

Порядок формирования местной администрации.

2 варианта замещения должности главы местной администрации:

1. главой администрации становится глава муниципального образования,

2. главой администрации становится лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса

3. Конкурсный порядок отбора кандидатов призван обеспечивать равные права граждан на осуществление местного самоуправления в данной должности. Причем это не нарушает конституционное право каждого распоряжаться своими способностями к труду и выбирать род деятельности и профессию.

Право на осуществление местного самоуправления, как определил Конституционный Суд РФ, не исключает возможности законодательного закрепления определенных требований к кандидатам на те или иные должности в органах местного самоуправления, а также установление специального порядка их замещения. Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличия у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах опыта и компетенции. Замещение должности по конкурсу преследует эти разумные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов на должность.

Для непрерывной квалифицированной исполнительно-распорядительной деятельности создаются органы местной администрации. Они составляют структуру местной администрации, не являющуюся по точному смыслу Закона структурой органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34 и ч. 8 ст. 37).

Структура местной администрации.

Местная администрация - ОМСУ, осуществляющий текущее управление хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования.

ч. 8 ст. 37 ФЗ 2003 г.: структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

В структуру местной администрации могут входить:

• отраслевые (функциональные)

• территориальные органы местной администрации.

Поскольку муниципальное законодательство предполагает многообразие видов и уровней муниципальных образований, различное число жителей и масштабы территорий осуществления местного самоуправления, единый порядок организации и деятельности местной администрации невозможен, равно как и способ ее формирования.

Представительный орган муниципального образования утверждает также положение о соответствующей местной администрации, которое на муниципальном уровне является основным документом, регламентирующим организацию и деятельность местного исполнительно-распорядительного органа.

В структуру местных администраций входят различные по наименованию подразделения –

• департаменты,

• комитеты,

• главные управления,

• управления,

• комиссии и пр.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Это позволяет систематизировать указанные органы по группам:

1. функциональные,

2. отраслевые

3. территориальные исполнительно-распорядительные муниципальные органы.

Функциональные органы - подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно ко всем отраслям местного хозяйства (например, бюджетно-финансовые).

Отраслевые органы - подразделения, которые отвечают за положение дел в конкретной отрасли на данной территории (например, ведающие жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, здравоохранением).

Территориальные органы - подразделения местной администрации по управлению частями территории муниципального образования (например, в муниципальном образовании, большом городе, поделенном на районы, - это районные администрации).

Число подразделений, муниципальных служащих и технического персонала в администрации каждого муниципального образования зависит от нескольких факторов:

• от числа жителей

• масштаба территории.

Структура местной администрации разнообразна в зависимости от типа муниципального образования, численности проживающего здесь населения и ряда других местных особенностей. При этом структура администрации муниципальных районов и городских округов сложнее, чем структура администрации поселенческих муниципальных образований.

Круг деятельности каждого органа местной администрации обычно определяется положением об этом органе (или инструкцией, когда речь идет об отдельном работнике). Порядок утверждения положений сложился разный. В большинстве случаев это прерогатива главы муниципального образования. Однако в ряде муниципальных образований (в Саратовской области, например) положения утверждаются представительным органом. Кое-где право определения статуса органов администрации предоставлено самим руководителям этих органов. Оптимальный порядок утверждения положений - когда этим занимается глава администрации: он отвечает за деятельность всех подразделений администрации, потому должен определять общий подход к организации их работы, распределять между ними полномочия местной администрации, закрепленные в уставе муниципального образования. Вместе с тем положения о некоторых органах администрации согласно ч. 3 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ обязательно утверждаются представительным органом. Это правило действует в случае, если орган администрации хочет получить права юридического лица.

Наряду с полномочиями, необходимыми для разрешения вопросов местного значения, местная администрация может наделяться также государственными полномочиями - об этом говорилось ранее. Конечно, это будут полномочия исполнительной ветви государственной власти.

Одна их крупных организационных проблем исполнительно-распорядительной деятельности - это оптимизация штатов структурных подразделений местной администрации. Властные полномочия органов местного самоуправления теперь определены достаточно четко, чтобы вплотную подойти к решению давно назревшей проблемы нормирования муниципального персонала. Речь не идет о навязывании муниципалитетам штатных разнарядок. Согласно Европейской хартии местного самоуправления муниципальные органы должны иметь возможность, не нарушая общих законодательных положений, самим определять свои внутренние структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Вместе с тем нужны объективные ориентиры в поисках таких структур. И тут муниципалитетам помогают методические рекомендации - как федеральные, так и региональные.

Компетенция местной администрации.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Администрация муниципального образования:

1) осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения муниципального образования, установленные законодательством и уставом муниципального образования;

2) осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления муниципального образования федеральными и региональными законами;

3) разрабатывает проект бюджета муниципального образования, а также проекты программ социально-экономического развития муниципального образования;

4) обеспечивает исполнение бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития муниципального образования и готовит отчет об исполнении бюджета, а также отчеты о выполнении указанных программ;

5) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации производны от полномочий самой местной администрации.

Глава местной администрации может:

а) издавать постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий;

б) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, а также граждан информацию, необходимую для осуществления отдельных государственных полномочий;

в) обжаловать в судебном порядке предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

В обязанности главы местной администрации входит:

а) организовывать работу органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

б) расходовать финансовые средства и использовать материальные средства, переданные органам местного самоуправления в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность для осуществления отдельных государственных полномочий, по целевому назначению;

в) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, ставшие ему известными вследствие осуществления отдельных государственных полномочий;

г) представлять уполномоченным государственным органам документы, касающиеся осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе расчеты финансовых затрат, требуемых на осуществление отдельных государственных полномочий, и отчетность об осуществлении отдельных государственных полномочий;

д) исполнять письменные предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

е) информировать уполномоченные государственные органы о фактах нарушения нормативных правовых актов в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

ж) возвратить материальные ресурсы и неиспользованные финансовые средства в сроки, установленные федеральными законами и (или) законами субъекта Федерации о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

з) обеспечить прекращение исполнения государственных полномочий в случае признания утратившими силу, а также признания в судебном порядке федеральных законов, законов субъекта Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, недействующими.

Для непрерывной квалифицированной исполнительно-распорядительной деятельности создаются органы местной администрации. Они составляют структуру местной администрации, не являющуюся по точному смыслу Закона структурой органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34 и ч. 8 ст. 37). Органы местной администрации обладают полномочиями, производными от полномочий местной администрации, которые не обязательно указываются в уставе муниципального образования.

Виды актов, издаваемых главой местной

администрации. Особенности, связанные с правосубъектностью местной

администрации.

Статус главы местной администрации.

Роль главы местной администрации зависит от того, исполняет ли он одновременно обязанности главы муниципального образования или же работает по контракту.

• При совмещении постов главы муниципального образования и главы местной администрации лицо располагает более широкими возможностями - это одновременно:

• первый руководитель территории, оказывающий влияние на все происходящие на ней процессы

• управляющий хозяйственными и социально-культурными делами

• глава аппарата местной администрации.

• Если же главой муниципального образования стал председатель представительного органа, тогда глава местной администрации в большей мере хозяйственный управляющий территории.

Глава местной администрации осуществляет руководство муниципальным исполнительно-распорядительным органом - местной администрацией на принципах единоначалия, что предполагает самостоятельность главы местной администрации в вопросах

• назначения на должность и увольнения с должности муниципальных служащих администрации муниципального образования,

• распределения между ними полномочий,

• истребования отчета о проделанной работе,

• применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий.

Однако в действующих правовых актах часто встречаются положения, которые обязывают главу местной администрации согласовывать с представительным органом муниципального образования кандидатуры при назначении их на муниципальные должности.

Способы замещения должности главы местной администрации.

Должность главы местной администрации замещается несколькими способами в зависимости от:

• порядка избрания главы муниципального образования

• вида муниципального образования.

I способ: если глава муниципального образования избирается жителями непосредственно, он может:

• либо входить в состав представительного органа и возглавлять его,

• либо занимать пост главы местной администрации.