Система местного самоуправления в российской федерации

8.1. Понятие современной системы мсу. Подсистемы и элементы системы мсу.

Система местного самоуправления в России - это совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

В эту систему включаются:

1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;

2) представительный орган муниципального образования;

3) глава муниципального образования;

4) глава местной администрации;

5) местная администрация;

6) территориальное общественное самоуправление;

7) межмуниципальное сотрудничество.

Все элементы данной системы нельзя найти на некоторых уровнях местного самоуправления.Так, применительно к муниципальному образованию-поселению с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек следует отметить отсутствие представительного органа. Но зато в таких муниципальных образованиях серьезные права приобретает сход жителей, поскольку через эту форму непосредственной демократии реализуются полномочия представительного органа муниципального образования.

В зависимости от численности населения, территории, масштабов хозяйственной деятельности кардинально может отличаться и структура исполнительных и распорядительных органов муниципального образования.

8.2. Общая характеристика организационных форм, посредством которых осуществляется МСУ. Формы непосредственного осуществления населением МСУ и участия населения в МСУ. Формы прямой демократии, посредством которых население принимает императивные решения по вопросам местного значения. Формы непосредственной демократии, имеющие консультативное значение. Общая характеристика органов и должностных лиц МСУ.

Общая характеристика организационных форм

осуществления местного самоуправления

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении = формы непосредственной демократии:

• позволяют жителям реализовывать свое право на местное самоуправление,

• решать вопросы местного значения напрямую, без посредничества органов и должностных лиц местного самоуправления

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разделяет формы непосредственной демократии на две категории:

а) те, посредством которых население принимает окончательное решение (референдум, выборы, голосование по отзыву, сход жителей) или предопределяет его принятие (в определенных случаях голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования). В науке конституционного и муниципального права зачастую все подобные возможности иногда называют императивными формами непосредственной демократии;

б) которые позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни, чтобы учесть такое мнение при выработке (доработке) своих решений - эти возможности называют консультативными формами непосредственной демократии (к их числу относятся публичные слушания, собрания и конференции, опросы граждан).

Императивные формы непосредственной демократии

Референдум - голосование населения по наиболее важным вопросам жизнедеятельности муниципального образования.

• проводится с целью принятия решения по конкретному вопросу в пределах полномочий муниципального образования или принятия муниципального правового акта.

• решение обязательно для исполнения всеми участниками правовых отношений на территории муниципального образования.

Муниципальные выборы - форма непосредственной демократии, которая через голосование жителей позволяет сформировать представительный орган муниципального образования, иные выборные органы, избрать кого-то на должности выборных лиц местного самоуправления.

На муниципальном уровне выборы могут проводиться по:

• одномандатным округам,

• многомандатным округам

• по спискам.

Федеральный закон 2003 г. допускает формирование представительного органа муниципального района посредством двухстепенных выборов. В этом случае главы городских и сельских поселений, а также отдельные депутаты представительных органов этих поселений делегируются в состав представительного органа района.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как элемент императивного мандата позволяет поставить выборных лиц под контроль избирателей. Отозванным выборное лицо считается в том случае, если за отзыв проголосовало не менее 50% избирателей, внесенных в списки для голосования в соответствующем избирательном округе или в муниципальном образовании.

Консультативные формы непосредственной демократии

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится с целью выявления мнения населения в связи с предстоящими реформами. Голосование по указанным вопросам похоже на референдум, да и проводится по соответствующим правилам. Но в отличие от собственно референдума голосование в данном случае не всегда влечет принятие императивного решения.

Сход граждан проводится в муниципальном образовании, где не формируется представительный орган. Это сельские поселения с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Следовательно, сход в таких муниципальных образованиях наделяется полномочиями представительного органа.

Правотворческая инициатива граждан в рамках муниципального образования может иметь место в случае, если, по мнению организаторов этого мероприятия, в системе муниципальных правовых актов существует пробел или есть необходимость изменить действующие нормы. В отличие от референдума, где правовой акт может быть принят жителями непосредственно и окончательно, суть правотворческой инициативы состоит в том, что орган или должностное лицо, в чьем ведении находится принятие инициированного населением правового акта, обязано рассмотреть его проект и решить его судьбу по своему усмотрению.

Публичные слушания - это обсуждение проектов муниципальных актов по самым важным вопросам муниципального образования.

Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц и осуществления территориального общественного самоуправления. Итоги собрания подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Конференция граждан (собрание делегатов) проводятся в тех случаях, когда в силу многочисленности жителей на территории, которой касается обсуждаемый вопрос, нет организационных возможностей для проведения собрания. По сути, конференция представляет собой вторую степень опосредования в непосредственной демократии, поскольку делегаты конференции избираются на собраниях из числа их участников.

Опрос граждан - инструмент выявления мнения населения с последующим его учетом при вынесении решений органами и должностным лицами местного самоуправления и государственной власти.

Обращения граждан предполагают их право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления индивидуально и коллегиально по любым вопросам, входящим в компетенцию соответствующих органов, лиц и затрагивающим права и законные интересы населения в рамках муниципального образования. Это право жителей корреспондирует с обязанностью должностных лиц в течение месяца ответить заявителю в письменном виде по существу обращения.

В законодательстве субъектов РФ и в муниципальных правовых актах чаще всего закрепляются такие формы, как наказы, выражение недоверия.

Наказы избирателей выборным лицам местного самоуправления - поручения избирателей по общественно значимым вопросам. Они даются депутатам, главе муниципального образования, членам других выборных органов местного самоуправления при встречах с избирателями на предвыборных мероприятиях и затем в ходе информирования о своей работе, о состоянии местных дел.

Выражение недоверия выборным и иным должностным лицам местного самоуправления может иметь место на собраниях (путем голосования) или в порядке опроса жителей с целью выявления их мнения по поводу качества работы руководителей муниципального образования или конкретных органов местного самоуправления.

Мирные массовые акции – способ воздействия на поведение властей, информирования их о состоянии жизни населения. На демонстрациях, митингах и шествиях жители высказывают свое отношение к руководителям муниципального образования в связи с работой жилищно-коммунального хозяйства, уровнем заработной платы работников муниципальных школ и больниц и т.п. Формой проявления недовольства по аналогичным поводам стали пикеты жителей перед зданиями местных администраций, органов государственной власти субъектов РФ, в других публичных местах.

Органы и должностные лица местного самоуправления

Из главы 12 учебника Авакьяна - Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления

Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон 2003 г. не разграничивает в ст. 34 понятий "органы местного самоуправления" и "(выборные) должностные лица местного самоуправления", хотя органы следует рассматривать как коллективные субъекты муниципальных правоотношений, а должностное лицо как индивида, наделенного правовыми актами соответствующими должностными полномочиями по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

Член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Относятся к должностным лицам местного самоуправления:

1. глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

2. глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

3. глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

4. если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.

Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции.

Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).

Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной власти Закон допускает в трех случаях:

1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;

2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;

3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.

Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ. Не допускается многообразие наименований должностных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.

Из главы 10 учебника Авакьяна

Представительный орган муниципального образования –

• Создается во всех муниципальных образованиях, за исключением тех поселений, где число жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

• Состоит из депутатов, избираемых в соответствии с принципами избирательного права. Исключение из принципов равного и прямого избирательного права допускается при формировании представительного органа муниципального района, где представительный орган может включать глав поселений и депутатов представительного органа поселений, входящих в состав района.

• Срок полномочий представительного органа муниципального образования составляет от двух до пяти лет и определяется уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования –

• Высшее должностное лицо муниципального образования.

• Избирается

1. либо на муниципальных выборах,

2. либо представительным органом из числа депутатов → является председателем представительного органа и не может быть одновременно главой администрации.

• При избрании населением глава муниципального образования либо возглавляет местную администрацию, либо руководит представительным органом, но не может одновременно занимать эти две должности. Исключение сделано для муниципального образования с численностью населения менее 1000 человек. В муниципальных районах, где представительный орган формируется в порядке делегирования, глава муниципального образования является его председателем.

Глава местной администрации – им может быть

• избираемый населением глава муниципального образования

• лицо, назначаемое по контракту по итогам прохождения конкурса, который проводится конкурсной комиссией в соответствии в порядком, устанавливаемым представительным органом муниципального образования. После прохождения конкурса претендент назначается на должность представительным органом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования. Условия контракта с главой местной администрации поселения утверждаются представительным органом муниципального образования, а в городских округах и муниципальных районах в части, касающейся исполнения отдельных государственных полномочий, - законом субъекта РФ. Срок действия контракта определяется в уставе муниципального образования.

Местная администрация –

• исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.

• Руководит местной администрацией ее глава на принципах единоначалия.

• Структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального образования по представлению ее главы.

• В состав местной администрации входят

1. Отраслевые органы

2. функциональные органы

3. территориальные органы.

• Местная администрация является юридическим лицом.

8.3. Межмуниципальное сотрудничество. Общая характеристика вопросов организации взаимодействия субъектов МСУ. Способы выражения и защиты общих интересов муниципальных образований. Формы объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.

Межмуниципальное сотрудничество - это механизм объединения усилий муниципалитетов с целью совместного решения каких-либо общих задач.

Межмуниципальное сотрудничество может иметь разные формы. Но главных форм - две.

1. объединение муниципальных образований, имеющее организационно-ассоциативный характер и призванное решать вопросы, связанные с развитием местного самоуправления.

2. создаваемые учредительными органами муниципальных образований межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Европейская хартия местного самоуправления:

- местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес

- в каждом государстве должно быть признано право органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международные объединения органов местного самоуправления.

В Российской Федерации межмуниципальное сотрудничество возникло одновременно с появлением местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Первой межмуниципальной организацией стала Ассоциация сибирских городов → Ассоциация сибирских и дальневосточных городов.

Впервые в законодательстве право на объединение местных властей было установлено Законом РСФСР о местном самоуправлении 1991 г., однако правовой статус этих объединений тогда не определялся.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ - право муниципальных образований объединяться, возможность создавать для более эффективного осуществления своих прав и интересов объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Федеральный закон N 131-ФЗ - урегулирование взаимодействия сообществ органов муниципальных образований на региональном уровне, теперь на региональном уровне надо объединяться обязательно. Форма такого объединения - совет муниципальных образований, создаваемый в каждом субъекте Федерации. До 1 июля 2006 г. органы государственной власти субъектов Федерации провели съезды муниципальных образований в целях создания советов муниципальных образований.

• Вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями, часто требуют от органов публичной власти координации усилий. Для этого муниципальные образования - могут создавать организации межмуниципального сотрудничества

- заключать соглашения (договоры) между собой, имеющие публично-правовой характер. Это так называемые правовые акты о сотрудничестве, которые могут заключаться между муниципальными образованиями различного вида.

• Цель - взаимодействие и сотрудничество муниципальных образований с тем, чтобы повысить эффективность осуществления местного самоуправления.

• Укрепляет связи между муниципальными образованиями различных уровней и регионов страны.

• Организация и деятельность муниципальных образований субъекта Российской Федерации должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" в части, применяемой к ассоциациям.

- члены ассоциации сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица

- ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов

- члены ассоциации несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и порядке, которые предусмотрены учредительными документами ассоциации.

• В Федеральный закон 2003 г. включена специальная гл. 9 о межмуниципальном сотрудничестве. Закон предписывает обязательное создание совета муниципальных образований в каждом субъекте РФ.

Совет муниципальных образований

1. призван обобщать и распространять передовой опыт муниципальной деятельности,

2. содействовать отдельным муниципальным образованиям в лучшем достижении их задач и решении вопросов местного значения

3. не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

• Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований (ст. 67 Закона).

• Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации вправе проводить съезды, на которых решаются такие вопросы, как

- утверждение устава совета,

- определение размеров и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета и содержание органов управления совета,

- избрание органов управления совета,

- осуществление иных полномочий, определенных уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

• Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое должны входить советы муниципальных образований не менее чем от двух третей всех субъектов Российской Федерации.

• Советы и общероссийское объединение вправе действовать как юридические лица на правах некоммерческих организаций.

• На общероссийском уровне действуют такие объединения, как

- Общероссийский конгресс муниципальных образований,

- Всероссийский совет местного самоуправления в форме общероссийской общественной организации,

- Союз российских городов,

- Союз малых городов России и др.

Целями таких ассоциаций и союзов муниципальных образований являются:

1. становление и развитие местного самоуправления как политического института и основы гражданского общества в России,

2. создание условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований,

3. координация взаимодействия муниципальных образований и их объединений с федеральными и региональными органами государственной власти для защиты интересов местного самоуправления,

4. развитие межмуниципального сотрудничества.

• При подготовке законопроектов, затрагивающих интересы местного самоуправления, органы государственной власти должны запрашивать мнение общероссийских объединений муниципальных образований для учета интересов населения муниципальных образований. Вместе с тем эти организации могут выяснять мнение представителей органов местного самоуправления по тому или иному законопроекту, но не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований.

• Муниципальные образования не лишены права заключать различного рода публично-правовые договоры и соглашения о сотрудничестве как между собой, так и с иными субъектами управления.

• Договоры (соглашения) между муниципальными образованиями о сотрудничестве могут заключаться как представительными, так и исполнительными органами местного самоуправления.

• Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Указанные органы могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. ОМСУ могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

Так, к числу межмуниципальных хозяйственных обществ относится Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), созданная для экономического взаимодействия городов Сибири и Дальнего Востока, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера, Ассоциация городов Поволжья и др.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта Федерации и совета муниципальных образований (далее - стороны) может осуществляться

• путем обмена информацией,

• через участие уполномоченных должностных лиц - представителей в совете муниципальных образований, представителей уполномоченного структурного подразделения администрации, иных должностных лиц органов государственной власти и представителей совета муниципальных образований в работе совещательных, консультационных и экспертных органов сторон, в работе собраний, совещаний и конференций, проводимых сторонами, в иных формах, не противоречащих федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.

Представители органов государственной власти вправе принимать участие в работе общих собраний членов совета муниципальных образований и заседаниях коллегиального органа управления совета муниципальных образований с правом совещательного голоса, запрашивать необходимые документы и информацию о деятельности совета муниципальных образований, его органов управления и должностных лиц.

Представители совета муниципальных образований могут принимать участие в деятельности органов государственной власти, их органов при обсуждении проектов нормативных правовых актов субъекта Федерации по вопросам организации и развития местного самоуправления, их доработке в порядке, установленном регламентом соответствующего органа государственной власти.

Органы государственной власти в пределах своей компетенции могут оказывать совету муниципальных образований экономическую поддержку в форме

• предоставления субсидий в соответствии с действующим законодательством, а также льгот по уплате налогов, зачисляемых в областной бюджет;

• предоставления в безвозмездное пользование помещений, находящихся в государственной собственности субъекта Федерации, для размещения органов совета муниципальных образований в порядке, установленном законодательством субъекта Федерации.

При этом органы государственной власти осуществляют контроль за целевым использованием материальных ресурсов и финансовых средств, предоставленных совету муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством.