Вопрос 5. Делегированные полномочия.

Понятие делегированных полномочий.

Делегированные полномочия – это полномочия, которые государство передает органам МСУ и за выполнением которых осуществляет контроль.

Такая возможность закреплена в Конституции РФ (статья 132, часть 2): «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

Важно понимать, что по своей природе делегированные полномочия МСУ являются государственным полномочиями (а не полномочиями органов МСУ) – в этом их отличие от собственных полномочий МСУ. Даже в случае их передачи органам МСУ, они не теряют характера государственных полномочий и могут быть в любое время возвращены в компетенцию соответствующих государственных органов.

Эти полномочия могут делегироваться органам МСУ лишь в каждом конкретном (индивидуальном) случае, то есть такая передача не должна носить массового, группового характера, должна иметь определенные пределы.

По общему правилу, делегированные полномочия МСУ осуществляются органами МСУ муниципальных районов и органами МСУ городских округов, если иное не установлено ФЗ или законом субъекта (об этом читаем в ч. 3 ст. 19).

Соответственно, за реализацией этих полномочий органами МСУ, за расходованием, использованием переданных им материальных и финансовых средств, прямой контроль осуществляют соответствующие государственные органы (об этом чуть позже).

Проще говоря, делегированные полномочия – это не право, а обязанность органов МСУ, приказ, который нельзя не выполнять, так как за его нарушение следует лишение МСУ соответствующего финансового обеспечения.

В 54 ФЗ не был отработан механизм делегированных полномочий, однако в 131 ФЗ этому вопросу уже посвящена целая глава – это «Глава 4. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ».

Как я поняла, в ФЗ не фигурирует понятие «делегированные полномочия», там употребляется такая формулировка: «отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления».

Соответственно, в 131 ФЗ находим такое определение: «Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления» (ч. 1 ст. 19).

Порядок наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Авакьян: В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

• передача полномочий

• делегирование полномочий.

Под передачей понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления.

Под делегированием предлагалось понимать предоставление органами государственной власти принадлежащего им права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

На практике, однако, такого разделения не существовало, и термины "наделение", "передача", "делегирование" обычно использовались в законодательстве бессистемно. Следует иметь в виду, что Закон также не различает формы наделения отдельными государственными полномочиями, в силу чего понятия "наделение" и "передача" следует понимать как синонимы.

Важная особенность – делегированные полномочия не просто так передаются, а только законом и в строго установленном порядке. Причём закон может быть принят как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта.



Здесь ссылаемся на ч. 2 ст. 19 («Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам»).

Стоит заметить, что с уровня РФ на уровень МСУ передаётся очень мало полномочий, чего не скажешь об уровне субъектов РФ, с которого и делегируется основная масса делегированных полномочий.

На практике субъекты Российской Федерации чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

1) государственной регистрации актов гражданского состояния;

2) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

3) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

4) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

5) совершения нотариальных действий;

6) назначения и выплаты компенсационных выплат;

7) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

8) медико-социальной экспертизы;

9) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

10) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

11) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.

Надо заметить, что прекращение делегированных полномочий, как говорит Тимофеев, осуществляется строго по закону и с соответствующим заблаговременным уведомлением.

Государство заинтересовано в том, чтобы обеспечить единый стандарт жизнеобеспечения на всех уровнях, независимо от того, в чьём ведении находятся те или иные полномочия. Поэтому, говорит Тимофеев, контроль осуществляется не только за законностью, как это обычно происходит, а ещё и за целесообразностью расходования выделенных средств.



Обосную его позицию законом (ч. 1 ст. 21): «Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств».

Тимофеев ссылается на Европейскую хартию МСУ.

В ней:

1. делегированные полномочия назначаются законом, но на основании предварительной консультации с МСУ о возможности и необходимости такого делегирования;

2. должна быть заинтересованность в получении каких-либо благ от МСУ.

Таким образом, делегированные полномочия становятся более важными, чем собственные полномочия МСУ по решению вопросов местного значения.

Условия:

1) Срок  по общему правилу, полномочия передаются на неопределённый, неограниченный срок, тем не менее, если срок ограничен – это указывается в законе (ч. 4 ст. 19)

2) Чёткий перечень прав и обязанностей органов МСУ в этой сфере, а также органов государственной власти.

3) Финансовое обеспечение  методика расчета для каждого региона своя, обязательно указывается в законе, тем не менее, всегда учитывается кол-во граждан, кол-во и особенности функций и административных действий.

4) Чёткое наименование конкретных органов МСУ, которым передаются полномочия.

5) Чёткий перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств.

6) Порядок отчетности органов МСУ об осуществлении делегированных полномочий.

7) Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением органами МСУ делегированных полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

8) Условия и порядок прекращения осуществления органами МСУ делегированных полномочий.

(всё это должно содержаться в ФЗ - то указано в ч. 6 ст. 19)

Для закона субъекта есть дополнительные требования – он также должен содержать:

• Права и обязанности ВДЛ субъекта, связанные с осуществлением делегированных полномочий, аналогичные правам и обязанностям ФОИВ, предусмотренным ФЗ.

• Права и обязанности органов МСУ, связанные с осуществлением делегированных полномочий, аналогичные правам и обязанностям ВДЛ субъекта, предусмотренным ФЗ.

(об этом в ч. 6.1. ст. 19).

Тимофеев указал на ещё одно важное требование, которое я не нашла в законе:



Запрет перепрофилирования материальной базы, прикрываясь делегированными полномочиями.

Об этом сказано в ФЗ (ч. 8 ст. 19): «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий».

Права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении делегированных полномочий.

Здесь все по ст. 20:

2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

4.1. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

5. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Процедура передачи необходимых для осуществления делегированных государственных полномочий материальных и финансовых средств.

Для реализации делегированных полномочий органам МСУ соответствующими государственными органами должны быть одновременно переданы необходимые материальные и финансовые средства, ресурсы, то есть государственные ресурсы.

Без этого органы местного самоуправления вправе не принимать к своему ведению передаваемые им государственные полномочия.

Что пишет ФЗ: Финансовое обеспечение делегированных полномочий МСУ осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Тем не менее, субсидирование из федерального бюджета или из бюджета субъекта не лишает органы МСУ возможности дополнительно использовать и свои материальные ресурсы – правда, только в случаях и порядке, предусмотренных уставом МО (ч. 5 ст. 19).

131 ФЗ предусматривает также возможность участия органов МСУ в реализации государственных полномочий, не переданных им (в том числе и путем дополнительного финансирования).

Это возможно только на добровольной основе, какое-либо принуждение со стороны государственных органов и их должностных лиц здесь недопустимо.

В связи с чем я об этом пишу.

Органы местного самоуправления могут осуществлять дополнительное финансирование не переданных им государственных полномочий только в случае прямого указания на это в федеральных законах.

Мнение Авакьяна: данная норма направлена на предотвращение ситуации нецелевого расходования средств местного бюджета в ущерб финансированию вопросов местного значения.

Единственным исключением является финансирование дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, которое возможно со стороны органов местного самоуправления и при отсутствии указания на это в федеральном законодательстве.

Любое добровольное участие органов МСУ в реализации не переданных им государственных полномочий не является основанием получения ими субвенций из бюджетов вышестоящих уровней.

Формы контроля органов государственной власти за осуществлением делегированных государственных полномочий.

Авакьян: Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление.

Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан.

Контроль органов государства (по Тимофееву):

• Контроль

• Ревизия

• Заслушивание отчётов

• Получение письменных отчётов

Функции органов государственной власти (по Тимофееву):

• Координация действий

• Изучение опыта

• Внесение рекомендаций

• Методическое обеспечение

• Оказание целевой помощи

Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

Анализ законов субъектов о передаче полномочий показывает, что чаще всего в них указываются следующие способы и методы контроля (по Авакьяну):

1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;

2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий, при этом возможно применение методов встречного планирования, основанного на взаимном изучении проектов планов передачи полномочий;

3) проведение правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;

4) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;

5) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;

6) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления;

7) назначение уполномоченных для постоянного наблюдения за осуществлением переданных государственных полномочий;

8) координация деятельности органов местного самоуправления.

Также органы и должностные лица МСУ обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением ими делегированных полномочий (ч. 2 ст. 21).

В законах о передаче полномочий должны содержаться указание о формах и порядке направления запросов государственных органов, сроках предоставления таких документов.



Пример: Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. N 427-ЗПО "О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области", который предусматривает право органов государственной власти Пензенской области запрашивать и получать в срок до двух недель, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, катастрофы и т.д.) - в срок до трех дней необходимые документы и другую информацию, касающуюся исполнения переданных полномочий (ч. 2 ст. 15).

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами МСУ делегированных полномочий



уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами МСУ.

Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке (ч. 3 ст. 21).

Процедура ежегодного «подтверждения» делегирования полномочий нормами бюджетного законодательства.

В ч. 7 ст. 19 говорится как раз об этом.

Положения

• ФЗ,

• законов субъектов,

предусматривающие наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно:

• ФЗ о федеральном бюджете на очередной финансовый год,

• законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта на очередной финансовый год

!!! при условии: если ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта о бюджете субъекта на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Порядок разрешения споров между органами государственной власти и местного самоуправления при применении процедуры делегирования полномочий.

Убивайте, режьте, на нашла!  искали вместе с Верочкой…