Вопрос 7.4. Понятие и виды вопросов местного значения.

Согласно ФЗ N 131-ФЗ вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением или органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно концепции, заложенной указанном Законе вопросы местного значения имеют следующие признаки:

1. их направленность на непосредственное жизнеобеспечение населения и их локальный характер.

   1. Т.е. последствия решений этих вопросов должны в принципе ограничиваться территорией данных муниципальных образований.

2. их самостоятельное решение муниципалитетами.

   1. Это предполагает их решение за счет местных бюджетов.

3. самостоятельное их решение гарантируется закреплением в Законе состава муниципального имущества применительно к этим вопросам (ст. 50)

4. Они относятся к компетенции муниципального образования как такового

   1. Т.е. эти вопросы решаются либо населением непосредственно, либо органами местного самоуправления, создаваемыми прямо или опосредованно тем же населением

5. они определяются применительно к конкретным типам муниципальных образований. (подробнее смотри ниже)

   1. Предыдущий закон устанавливал единый для муниципальных образований всех типов перечень вопросов местного значения.

Законодательные механизмы решения проблемы определения предметов ведения муниципальных образований.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения как закрытый, гарантируя тем самым отграничение сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности органов государственной власти.

Почему так?

1. Концепция закона в его первоначальной редакции заключалась в том, что все, что не отнесено Законом к вопросам местного значения, относится к сфере деятельности органов государственной власти и не может обеспечиваться средствами местного бюджета.

2. Так пытались пресечь практику «нефинансируемых мандатов» - т. е. возложение на органы МСУ обязанностей без всякого их подкрепления мат. и фин. ресурсами.

   1. Любое дело, поручаемое органам местного самоуправления органами государственной власти, поскольку оно не входит в рамки вопросов местного значения, является государственным делом и должно обеспечиваться соответствующими субвенциями из регионального или федерального бюджета

3. Международное сообщество к нынешнему времени выработало общие принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики и законодатели. Важнейший из них - принцип субсидиарности, нашедший свое правовое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, подписанной и Российской Федерацией.

   1. В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: "Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии".

Изъяны реализации этой концепции:

1. В Законе не удалось в полной мере разграничить вопросы местного значения, решаемые муниципалитетами разных уровней. (Напрмиер, «создание условий для обеспечения поселений (муниципальных районов) услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; "организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью" (в поселении и в муниципальном районе);

2. Неоднозначность формул, определяющих вопросы местного значения, - "создание условий", "участие", "оказание содействия".

3. Вместо определения общего направления деятельности, функции, которая затем в других законах должна конкретизироваться в полномочиях, определяются сами эти конкретные полномочия, права и обязанности органов местного самоуправления, например "утверждение схем территориального планирования муниципального района", "присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе".

4. Произведено деление "вопросов" на две части, неравные по своему правовому значению. Одну из них - большую - муниципалитеты обязаны решать. Другую - меньшую по объему - вправе решать. Можно ли здесь видеть связь с делением вопросов местного значения на обязательные и факультативные? Скорее всего, так оно и есть.

   1. Часть этих вопросов перенесена в разряд необязательных из разряда обязательных, где они были прежде. Таковы, например, вопросы, связанные с участием в опеке и попечительстве. Другая часть воспроизводит вопросы, отделяя их от других, уже фигурировавших в законодательстве в качестве прав, а не обязанностей. Это создание музеев, создание органами местного самоуправления муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (это право установлено Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в ред. от 18 июля 2006 г.)).

   2. Однако право осуществлять какое-то полномочие должно быть согласовано с тем органом, который его до сих пор выполнял в качестве обязательного. Но вот опека и попечительство, нотариат, действия в межнациональной сфере требуют ответственного перед гражданами поведения.

      1. Поэтому законодатель должен установить процедуру, предполагающую порядок реализации предоставленных муниципалитетам прав. При этом важно более четко, чем сейчас, определить сами эти права.

5. Сейчас у органов местного самоуправления поселения всего 34 вопроса местного значения, у органов местного самоуправления муниципального района - 32, у органов местного самоуправления городского округа - 39.

   1. Все ли эти вопросы связаны напрямую с услугами населению? Можно ли считать, что в соответствии с принципом субсидиарности они (главным образом включенные в перечень вопросов местного значения в последнее время) могут быть решены наиболее эффективным образом?

   2. Как могут, скажем, органы местного самоуправления поселения или даже района заниматься профилактикой терроризма и экстремизма? У них и милиции-то своей до сих пор нет, а общественный порядок защищают государственные милицейские структуры. А гражданская оборона? Какое отношение к ней имеют услуги населению или "непосредственное жизнеобеспечение"?

Вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения отдельно для муниципальных образований городских и сельских поселений, для муниципальных районов и для городских округов.

• Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований ГФЗ устанавливается законами ГФЗ.

Вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы:

1. если это участие предусмотрено федеральными законами,

2. а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и

3. не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,

4. только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)

В Федеральном законе N 258-ФЗ содержится общая норма о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении новых государственных полномочий, кроме названных, если это участие предусмотрено федеральными законами. Однако в нем не установлен порядок договоренности о таком участии, закрепленный в Федеральном законе N 199-ФЗ, - о согласовании условий участия и о том, что федеральные законы могут определять возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти этого участия. Надо полагать, что в законодательстве эти моменты еще найдут свое отражение и определенное противоречие двух Законов будет устранено.

Вопросы местного государственного и вопросы исключительно местного значения. 

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Основные группы полномочий органов местного самоуправления:

Полномочия (конкретные прав и обязанности) - органов МСУ, которые составляют юридические средства решения этих вопросов.

• Их очень много, они, как правило, содержатся в федеральных и региональных законах, уставах муниципальных образований. Лишь некоторые из них содержатся в ст. 17 ФЗ N 131-ФЗ. Этими полномочиями являются:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2. установление официальных символов муниципального образования;

   1. и др.

Кроме перечня полномочий, в ст. 17 устанавливаются общие правила наделения муниципалитетов полномочиями и принцип осуществления органами местного самоуправления этих полномочий:

1. Иными (кроме перечисленных) полномочиями органы МСУ в соответствии с настоящим Федеральным законом могут наделяться уставами муниципальных образований.

2. По вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

3. Вопросы решаются самостоятельно.

4. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

- планирование экономического и социального развития муниципального образования; содействие развитию отраслей народного хозяйства; организация жилищно-коммунального хозяйства; планирование застройки территории муниципального образования; организация благоустройства, озеленения, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

1. Полномочие органов местного самоуправления принимать и реализовывать выполнение планов комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

1.1. Различные виды планирования используются в практике органов местного самоуправления всех цивилизованных стран.

1.2. Кроме планов и программ комплексного социально-экономического развития, муниципалитеты, могут принимать планы и по отдельным вопросам развития муниципальных образований (напр, по благоустройству, развитию массовой физической культуры и спорта и др.)

1.3. На практике сейчас внедряются «стратегические планы развития МО».

• Они предполагают определение главных целей, ориентиров, направлений развития территорий, обеспечивающих ее конкурентоспособность как целостной единицы, а также конкурентоспособность отдельных отраслей экономики и социальной сферы муниципального образования.

1.4. До настоящего времени нет федеральных законов, которые регулировали бы деятельность органов местного самоуправления в области планирования.

2. Конкретные полномочия в рамках данного вопроса:

2.1. Представительные органы муниципальных образований:

утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;

утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;

устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

2.2. Другие органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса:

определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;

устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса;

утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;

рассматривают проекты инвестиционных программ организации коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;

осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей;

устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;

и др.

3. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 191-ФЗ в перечень полномочий органов местного самоуправления был введен пункт о полномочиях муниципалитетов по организации теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".

Органы местного самоуправления поселений и городских округов наделены полномочиями:

организации и обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятия мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;

рассмотрения обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации;

реализации предусмотренных ч. 5 - 7 ст. 7 настоящего Федерального закона полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;

выполнения требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроля за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду;

Как отмечалось выше, многие органы местного самоуправления уже начали работу по осуществлению этих полномочий.

и др.

ОСТАЛЬНОЕ ПОСМОТРИТЕ В ЗАКОНЕ. ЭТО КАКАЯ-ТО ЖЕСТЬ!!

- организация мероприятий по охране окружающей среды; 

- создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и обеспечение жителей услугами связи; 

- социальные аспекты деятельности органов местного самоуправления; организация оказания медицинской помощи; образование; 

- обеспечение доступа к культурным ценностям; обеспечение условий для проведения досуга, развития физической культуры и спорта; 

- обеспечение прав и свобод, безопасной жизни граждан, организация охраны общественного порядка. 

Проблемы закрепления в «отраслевых» законах полномочий органов местного самоуправления.