Вопрос 11

4.5. 11) Вопросы:

1. Современные тенденции развития МСУ в зарубежных странах.

2. Унификация моделей МСУ.

3. Расширение возможностей органов МСУ самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

4. Усиление степени взаимодействия органов государственной власти и МСУ.

5. Иные тенденции развития МСУ в зарубежных странах.

§ 1. Зарубежный опыт мсу и территориального управления

Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах МСУ – это система децентрализованной организации местного управления, сложившаяся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную.

Рассматривая развитие одних общественных отношений в разных странах, сравнивая их с РФ, мы получаем возможность познакомиться с особенностями различных моделей МСУ и выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое значение.

Международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом уходит в глубокое прошлое, все противники солидарны в том, что они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне + выступают за создание условия для возможности реализации активности граждан.

• исследователи американского опыта гос. устройства говорят, что американская демократия в кризисном состоянии, т.к. люди стали полагаться на центральное правительство, на более «мудрых сверху».

В каждой стране есть свои особенности, НО в самих системах организации МСУ есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

МСУ обладает след чертами:

1. основано на представительных началах;

2. не зависит от органов правительства в делах местного характера;

3. ограничено предписаниями закона;

4. обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

5. формирование органов МСУ происходит без государственной опеки.

Истоки МСУ восходят к муниципальным реформам XIX в. (единодушное мнение ученых); при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д.

Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму.

• Начальный этап развития МСУ характеризуется сильной автономией в отношениях с центральным правительством.

• Наше время – в общем муниц.органы превращаются в подсистему механизма гос.управления, которое возглавляет прав-во. "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством".

** из учебника Шугриной.

Она выделяет еще тенденции (они про РФ, но вдруг пригодятся) –

• Тенденция усиления исп.власти за счет представительной системы, т.е. многие полномочия закрепляются за исп.органами власти.

• Каждое муниц.образование (муниципалитет) имеет свою собственность, что позволяет им получить свои доходы в свой бюджет.

• Функции органов МСУ изменяются и это связано с тем, что появляются новые потребности (экологич).

__________________________________________________________________________________________________

Модели МСУ. **см.конец.

Критерий - В зависимости от положения МСУ во взаимодействии с органами государственной власти:

• англосаксонскую,

• континентальную (французскую),

• смешанную (германскую).

Англосаксонская модель МСУ (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.)

Классическая муниципальная форма. Черты:

• высокая степень его автономности;

• отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

• отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

• избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

• сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов.

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Черты:

• сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и МСУ;

• жесткая система административного контроля на местах;

• бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

• широкие возможности административного воздействия центральной власти (например, предварительный контроль в отношении решений органов МСУ, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов МСУ, их отзыв, отставка, роспуск и др.)

+ во Франции реформа в 80е годы XXв усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония). Это объединение некоторых черт англосаксонской и континентальной (французской) моделей + свои собственные особенностями.

• Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов с главами администрации базового звена МСУ на уровне районов – ландратами/районными директорами (это и чиновники гос-ва, и главы исп. органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов)). В общем, районы и города в ранге районов это и основа коммунального самоуправления + звено государственной системы управления. При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления.

УНИФИКАЦИЯ МСУ.

В связи с интеграционными процессами различия между моделями МСУ перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждение - принятие Европейской хартии МСУ, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Есть серьезные организационно-правовые различия между органами МСУ, но так или иначе можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении. Так, в зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования МСУ - в ведении центр. власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях почти всех штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время.

Томас Дай пишет, что МСУ вообще не предусмотрено в Конст.США и т.о.МСУ – это часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата.

Конституция ФРГ предусматривает (п. п. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

• Как правило, система муниципальных органов определяется административно-территориальным делением. Наиболее распространенный вариант - 2х-3хзвенное адм-тер устройство, БЫВАЮТ еще и четырех-пятизвенное.

• Существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (напр, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (напр, в США, Великобритании).

• Представительные органы МСУ образуются не в каждой адм-тер единице. Существует разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) адм-тер единицах.

Здесь отходят от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и существует возможность создания представительных органов МСУ на уровне адм-тер. единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

• Система органов МСУ во многом зависит от стремления центра повысить эффективность гос. управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. ФРГ поднимало вопрос, там укрупнение искусственно. В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов - одним из острых вопросов внутриполитической ситуации. Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

• Итог - Совершенствование системы органов МСУ не завершено. устаревшие адм-тер формы затрудняют решение соц-эк проблем+не способствует повышению эффективности МСУ. ЕЕ стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и ДЛ МСУ.

Компетенция и финансовая база органов МСУ (это наверное 3й вопрос).

• По законодательству к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер.

На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной областях государственной деятельности.

• Полномочия органов самоуправления закрепляются как специальными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.). ++ в англосаксонской модели источник компетенции - судебные прецеденты и "частные законы". В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправления (муниципалитеты сами разрабатывают и принимают, НО нужно утверждение законодательного органа штата).

• В странах англосаксонской модели пределы полномочий местных органов устанавливаются путем подробного перечисления в НА их предметов ведения, прав, обязанностей, т.е. тут принцип "позитивного регулирования" - разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия органов МСУ за границами противоправны.

• В странах континентальной и смешанной моделей МСУ преобладает принцип "негативного регулирования" (органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом). Внешне вроде обширно, Но тут остаточный принцип (т.е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено др гос органам).

Подтверждение этого - КС ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного Закона, устанавливающего, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества", указал: "Коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления". По мнению специалистов, принцип "негативного регулирования" в наши дни ничего не значит. Число юридических запретов настолько велико, что и речи не может быть о самостоятельной деятельности общин.

• В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муниципального здравоохранения и образования, благотворительные организации и т.д.

• Задачи МСУ можно разделить на две группы: обязательные и факультативные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные) (т.е. вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют т.н. делегированную сферу влияния). Общая тенденция - преобладание обязательных и порученных дел во всем объеме дел, выполняемых органами МСУ.

• Финансовая база МСУ - относительно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взимать местные налоги и сборы. НО всячески установлены рамки финансового сепаратизма МСУ. Муниципальные бюджеты не составная часть гос бюджета.

• Финансовая база МСУ большинства современных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов.

Наиболее важным источником собственных доходов органов местного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Важным источником, обеспечивающим значительную часть местных бюджетов и в целом местных расходов в странах Запада, являются не только собственные доходы, но и поступления из вышестоящих бюджетов.

В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее "благосклонности" к общественным интересам. Сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др. Таким образом, видно, что органы МСУ обладают самостоятельностью при решении вопросов местного значения, НО так или иначе они зависят от центральной власти.

Вопрос №4.

Это опять, как мне кажется, об одном и том же. Да, они еще больше взаимодействуют, а не изолируются друг от друга.

Гос управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с МСУ, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов госвласти и МСУ подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Проблема взаимодействия МСУ с органами госвласти имела и имеет место практически на всех этапах развития МСУ как в России, так в других странах. Однако очевидным является тот факт, что вопро­сы местного значения неотделимы от государственного ин­тереса, не остаются и не могут остаться без влияния госу­дарства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспече­ние гарантий МСУ и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправле­ния.

Признание МСУ означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности страны, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

Безобразов В. П. в своей книге “Государство и общество. Управле­ние и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что “го­сударство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в го­сударстве”. По его мнению, “самоуправление не может быть иначе рас­сматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государст­венного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого”.

Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимо­действия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (про зарубежные страны не нашла, но по аналогии может можно…):

1)                           правовое регулирование организации и деятельности МСУи контроль  исполнения соответствующего законодательства;

2)                           разработка и при­нятие региональных программ развития МСУ,

3)                           совершенствование разграничения компетенции гос органов и органов МСУ,

4)                           обеспече­ние финансово-экономической основы МСУ,

5)                           содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

6)                           защита прав граждан на осуществление МСУ.

Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами власти соотв страны и МСУ, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

5-й вопрос смотри в первом.

** в учебнике Шугриной Е.С. (вроде из МГЮА) приводятся след 5 моделей МСУ.

1. Форма «сильный совет - слабый мэр» характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

2. Форма «совет – управляющий» отражает стремление к ≪очищению≫ городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авторитарного правления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Он назначается на должность и увольняется советом, кот. избирается населением. Недостаток - невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

3. Форма «сильный мэр – совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего.

4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица. Достоинство - отсутствие разделения власти, которое приводит к замедлению принятия решений. Недостаток - бесконтрольность, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.