Экзамен зачет учебный год 2023 / Шугрина Экономическая основа МСУ, правовой анализ

1. Введение. Понятие и элементы экономиче-

ния доходов местного самоуправления и удовлетво-

ской основы местного самоуправления

рению

потребностей населения соответствующей

Вопросы адекватного отражения экономиче-

территории (ст. 36). Даже поверхностный анализ по-

ской основы местного самоуправления в праве не

казывает, что речь уже идет не о коммунальной, но

теряют актуальности, о чем свидетельствуют всё но-

муниципальной собственности; исчезло указание на

вые и новые исследования отдельных аспектов дан-

социально-экономические интересы населения.

ной проблематики [1–6]. Вместе с тем ощущается по-

В Федеральном законе о местном самоуправ-

требность в комплексном осмыслении действующих

лении 1995 г.3 подход уже существенно изменился.

правовых норм в этой сфере и практике их примене-

В Законе констатируется, что экономическую основу

ния, на что и направлена настоящая работа.

местного самоуправления составляют муниципаль-

Если взять за точку отсчета союзный закон о

ная собственность, местные финансы, имущество,

местном самоуправлении1 и проанализировать все

находящееся в государственной собственности и пе-

последующие российские законы о местном само-

реданное в управление органам местного само-

управлении, то можно обнаружить, что во всех ис-

управления, а также в соответствии с законом иная

пользовался термин «экономическая основа мест-

собственность, служащая удовлетворению потреб-

ного самоуправления».

ностей

населения муниципального образования

Так, в союзном законе 1990 г. этот термин ис-

(ст. 28).

пользовался в названии второго раздела, а в первой

В действующем законе о местном самоуправ-

статье этого раздела уже использовался иной тер-

лении, принятом в 2008 г.4 (далее – Федеральный за-

мин – «экономическая база местного самоуправле-

кон № 131-ФЗ), федеральный законодатель назы-

ния». Экономическую базу местного самоуправле-

вает три основных элемента экономической основы

ния составляли природные ресурсы (земля, ее

местного самоуправления: 1) находящееся в муни-

недра, воды, леса, растительный и животный мир),

ципальной собственности имущество, 2) средства

коммунальная и иная собственность, служащая ис-

местных бюджетов, 3) имущественные права муни-

точником получения доходов местного самоуправ-

ципальных образований (ч. 1 ст. 50).

ления и удовлетворению социально-экономических

Легального определения термина «имуще-

потребностей населения соответствующей террито-

ственные права нет». В качестве примера понимания

рии (ст. 8).

его содержания можно привести определения, со-

В законе РСФСР о местном самоуправлении

держащееся в комментариях к ст. 49 Федерального

1991 г.2 этот подход в целом был сохранен. Экономи-

закона № 131-ФЗ. Имущественные права – субъектив-

ческую базу местного самоуправления составляли

ные права, связанные с владением, пользованием и

природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса,

распоряжением имуществом, а также с материаль-

растительный и животный мир), муниципальная и

ными (имущественными) требованиями, которые

иная собственность, служащая источником получе-

возникают между участниками гражданского оборота

1 Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих нача-

3 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об

лах местного самоуправления и местного хозяйства в

общих принципах организации местного самоуправления

СССР» // СПС «КонсультантПлюс».

в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

2 Закон РСФСР от 6 июля 1991 № 1550-1 «О местном само-

4 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об

управлении в РСФСР» // СПС «КонсультантПлюс».

общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Правоприменение

2018. Т. 2, № 3. С. 89–109

ISSN 2542-1514

по поводу распределения этого имущества и обмена

и сельским поселениям, а также другим муници-

(товарами, работами, услугами, деньгами, ценными

пальным образованиям, является муниципальной

бумагами и др.). Имущественными правами являются

собственностью; от имени муниципального образо-

правомочия собственника, право хозяйственного ве-

вания права собственника осуществляют органы

дения, право оперативного управления, сервитуты

местного самоуправления5. Иными словами, соб-

(вещные права) и обязательственные права (вытека-

ственником муниципальной собственности явля-

ющие как из договорных, так и из внедоговорных обя-

ется муниципальное образование, от имени кото-

зательств) [7]. Авторы другого комментария обра-

рого действуют органы местного самоуправле-

щают внимание на то, что данный термин – как граж-

ния. Содержание термина «муниципальное образо-

данско-правовой – имеет сложную структуру и вклю-

вание» как населенной территории раскрывается в

чает в себя не только права на муниципальное иму-

законодательстве о местном самоуправлении. Та-

щество, но и права на пользование и распоряжение

ким образом, и в действующем законодательстве

объектами, находящимися в государственной соб-

предусматривается, что муниципальная собствен-

ственности и переданными в управление органам

ность принадлежит населению (является достоя-

местного самоуправления [8].

нием) соответствующей территории, хотя использу-

2. Муниципальная собственность

ются совершенно иные средства юридической тех-

Термин «муниципальная собственность» по-

ники для выражения этого подхода.

явился в законе РСФСР о местном самоуправлении

В Федеральном законе № 131-ФЗ не приво-

1991 г. В ст. 37 говорилось, что муниципальная соб-

дится перечень объектов или имущественных ком-

ственность является достоянием населения соответ-

плексов, которые могут находиться в муниципаль-

ствующей территории. Здесь же перечислялись объ-

ной собственности, как это было в законе 1991 г.

екты, которые могли находиться в муниципальной

Вместо этого в основу ст. 50 положен принцип целе-

собственности: средства местного бюджета, местных

вого назначения имущества – «имущество вслед за

внебюджетных и валютных фондов, муниципальный

полномочиями». Иными словами, в составе муници-

жилищный фонд, нежилые помещения в домах муни-

пальной собственности может находиться то имуще-

ципального жилищного фонда, объекты инженерной

ство, которое необходимо для осуществления соот-

инфраструктуры и другие объекты, непосредственно

ветствующих полномочий (ч. 1 ст. 50). Непрофильное

осуществляющие коммунальное обслуживание насе-

имущество подлежит отчуждению или перепрофи-

ления и находящиеся на соответствующей террито-

лированию (ч. 5 ст. 50).

рии, за исключением случаев, предусмотренных зако-

Попутно следует заметить, что поскольку у раз-

нодательством. В муниципальной собственности

ных видов муниципальных образований разный пе-

могли находиться земельные участки, горные отводы,

речень вопросов местного значения, разный объем

природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), цен-

полномочий, то и состав муниципальной собствен-

ные бумаги и другие финансовые активы, нежилые

ности реально различается.

помещения, предприятия, другие имущественные

В первоначальной редакции ст. 50 Федераль-

комплексы, учреждения народного образования,

ного закона № 131-ФЗ перечень имущества, которое

культуры, здравоохранения, а также имущество, не-

могло находиться в муниципальной собственности,

обходимое для удовлетворения коммунально-быто-

носил закрытый характер, что вступало в противоре-

вых и социально-культурных потребностей населения

чие с иными нормами. Исследуя данный вопрос,

соответствующей территории.

Конституционный Суд РФ обратил внимание на то,

В Федеральном законе № 131-ФЗ принципи-

что, перечисляя имущество, которое может нахо-

ально иной подход. О «достоянии населения соот-

диться в собственности муниципальных образова-

ветствующей территории» ничего не говорится, ис-

ний, федеральный законодатель не ограничивает их

пользуется более сложная юридическая конструк-

в возможности иметь в собственности и иное имуще-

ция. Так, в соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество,

ство, предназначенное для осуществления возло-

принадлежащее на праве собственности городским

женных на них полномочий6.

5 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об

6 Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября

общих принципах организации местного самоуправления

2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской об-

в Российской Федерации» // Собрание законодательства

ласти о проверке конституционности статьи 1, частей ше-

Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

стой и восьмой статьи 2 Федерального закона “О внесении

91

ISSN 2542-1514

Право муниципальной собственности возни-

разными уровнями публичной власти функций соци-

кает или прекращается из следующих оснований,

ального государства7.

предусмотренных законами и иными правовыми ак-

Единственным гражданско-правовым основа-

тами [9, c. 264–279; 10].

нием прекращения права муниципальной собствен-

1. Основания, предусмотренные в ГК РФ. Речь

ности является приватизация, предполагающая пе-

прежде всего идет о различных гражданско-право-

реход имущества в частную собственность.

вых сделках (купля-продажа, дарение и др.). Особую

2. Приобретение муниципальной собственно-

категорию составляют дела, связанные с приобрете-

сти в порядке разграничения государственной соб-

нием права муниципальной собственности на бесхо-

ственности на

федеральную государственную

зяйное имущество. Дело в том, что обратиться для

собственность,

государственную собственность

постановки на учет бесхозяйного имущества могут

субъектов Российской Федерации, муниципальную

только органы местного самоуправления (ст. 225

собственность. Основной нормативный акт – По-

ГК РФ). Правоприменительные органы зачастую это

становление Верховного Совета РФ от 27 декабря

отождествляют с обязанностью получить такое иму-

1991 г. № 3020-I, согласно которому объекты госу-

щество в муниципальную собственность (особенно

дарственной собственности, указанные в приложе-

это касается имущества, представляющего опас-

нии 3 к постановлению, независимо от того, на чьем

ность для жизни или здоровья человека, угрозу без-

балансе они находятся, передаются в муниципаль-

опасности – бесхозяйные скотомогильники, транс-

ную собственность. Судебная практика, связанная с

форматорные станции, шлюзы и т. п.).

применением данного постановления, приводит к

Нужно назвать и такие основания, как изъятие

тому, что органы местного самоуправления понуж-

для муниципальных нужд, безвозмездную передачу

дают принимать в муниципальную собственность

имущества в муниципальную собственность. Эти ме-

имущество, которое не может находиться на их ба-

ханизмы регулярно исследуются в судебной прак-

лансе в силу ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, а

тике. По мнению Конституционного Суда РФ, жилищ-

также имущество, находящееся в плохом состоянии,

ный фонд социального использования, детские до-

без надлежащих документов и т. п.; суды зачастую

школьные учреждения и объекты коммунальной ин-

указывают на невозможность выдвижения каких-

фраструктуры используются не только в его частных

либо требований (выделение денег на содержание

интересах, но и в интересах населения, подлежащих

или приведение в надлежащее состояние имуще-

защите со стороны государства. Поэтому отношения,

ства; наличие необходимых документов и т. п.).

связанные с обеспечением функционирования и со-

3. Приобретение / прекращение права соб-

хранения целевого назначения указанных объектов,

ственности на имущество в связи с проводимой

носят публично-правовой характер. Законодатель

реформой по разграничению полномочий между

вправе определять, что те или иные объекты, необ-

разными уровнями публичной власти (переход го-

ходимые для жизнеобеспечения населения, в про-

сударственной собственности в муниципальную

цессе конкурсного производства подлежат передаче

или наоборот). Данный порядок регулируется Фе-

соответствующему муниципальному образованию.

деральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ8

Тем самым реализуется и распределение между

и многократно был предметом рассмотрения Кон-

8 Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О

изменений и дополнений в Федеральный закон "Об об-

щих принципах организации законодательных (представи-

внесении изменений в законодательные акты Российской

тельных) и исполнительных органов государственной вла-

Федерации и признании утратившими силу некоторых за-

сти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Феде-

конодательных актов Российской Федерации в связи с

рального закона "Об общих принципах организации мест-

принятием федеральных законов "О внесении изменений

ного самоуправления в Российской Федерации"”» //

и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах

ВКС РФ. 2007. № 2.

организации законодательных (представительных) и ис-

7 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая

полнительных органов государственной власти субъектов

2000 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности от-

Российской Федерации" и "Об общих принципах организа-

дельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального за-

ции местного самоуправления в Российской Федерации"»

кона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жало-

// Собрание законодательства Российской Федерации.

бой компании “Timber Holdings International Limited”» //

2004. № 35. Ст. 3607.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.

№ 21. Ст. 2258.

Правоприменение

2018. Т. 2, № 3. С. 89–109

ISSN 2542-1514

ституционного Суда РФ, в частности, подчеркнув-

на осуществление муниципальной власти, гаранти-

шего, что общий порядок передачи имущества от од-

руемым, в частности, правом на судебную защиту и

ного публичного собственника к другому в связи с

запретом на ограничение прав местного самоуправ-

перераспределением публичных полномочий и –

ления9.

независимо от состава публично-территориальных

4. Приобретение / прекращение права муни-

субъектов, выступающих участниками такой пере-

ципальной собственности в результате разграни-

дачи, и направления движения находящегося в пуб-

чения имущества между разными видами муници-

личной собственности имущества – предполагают

пальных образований. Данный порядок также регу-

при его реализации соблюдение общих принципов и

лируется Федеральным законом от 22 августа 2004 г.

гарантий, к числу которых относятся наличие воле-

№ 122-ФЗ, в ст. 11.1 которого предусматривается,

изъявления всех заинтересованных субъектов и со-

что разграничение имущества, находящегося в му-

гласованность действий соответствующих уполно-

ниципальной собственности, между муниципаль-

моченных органов, что обусловливает учет позиции

ными районами, поселениями, городскими окру-

органов местного самоуправления и в том случае,

гами, городскими округами с внутригородским де-

когда муниципальное образование выступает в роли

лением, внутригородскими районами осуществля-

получателя имущества, находящегося в собственно-

ется правовыми актами субъектов Российской Феде-

сти Российской Федерации, т. е. при передаче иму-

рации, принимаемыми по согласованным предло-

щества из федеральной собственности в собствен-

жениям органов местного самоуправления соответ-

ность муниципальную. Безоговорочное принятие

ствующих муниципальных образований.

имущественных объектов могло бы повлечь для му-

Таким образом видно, что всё многообразие

ниципальных образований дополнительные рас-

оснований возникновения / прекращения права му-

ходы на их содержание и существенно препятство-

ниципальной собственности можно разделить на

вать реализации конституционных функций мест-

две группы – имеющие гражданско-правовой и пуб-

ного самоуправления. При этом сами местные сооб-

лично-правовой характер. Их различия связаны, в

щества оказывались бы, по существу, объектом госу-

частности, с возмездностью, добровольностью. Хотя

дарственной деятельности, что не согласуется с их

в последнее время благодаря складывающейся пра-

конституционно-правовым статусом субъекта права

воприменительной практике эти различия в ряде

случаев стираются.

9 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня

принципах организации законодательных (представитель-

2006 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда

ных) и исполнительных органов государственной власти

положений части 11 статьи 154 Федерального закона от

субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах

22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в

организации местного самоуправления в Российской Феде-

законодательные акты Российской Федерации и призна-

рации", а также жалобе главы города Екатеринбурга на

нии утратившими силу некоторых законодательных актов

нарушение теми же законоположениями конституцион-

Российской Федерации в связи с принятием федеральных

ного права на местное самоуправление» // Собрание зако-

законов "О внесении изменений и дополнений в Феде-

нодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1260;

ральный закон "Об общих принципах организации законо-

Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря

дательных (представительных) и исполнительных органов

2007 г. № 828-О-П «По жалобе главы администрации муни-

государственной власти субъектов Российской Федерации"

ципального района "Читинский район" Читинской области

и "Об общих принципах организации местного самоуправ-

на нарушение конституционных прав отдельными положе-

ления в Российской Федерации" в связи с запросом Прави-

ниями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 авгу-

тельства Москвы"» // Собрание законодательства Россий-

ста 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законо-

ской Федерации. 2006. № 28. Ст. 3117; Определение Кон-

дательные акты Российской Федерации и признании утра-

ституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О «По

тившими силу некоторых законодательных актов Россий-

запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о

ской Федерации в связи с принятием федеральных законов

проверке конституционности ряда положений части 11 ста-

"О внесении изменений и дополнений в Федеральный за-

тьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года

кон "Об общих принципах организации законодательных

№ 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты

(представительных) и исполнительных органов государ-

Российской Федерации и признании утратившими силу не-

ственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об

которых законодательных актов Российской Федерации в

общих принципах организации местного самоуправления в

связи с принятием федеральных законов "О внесении из-

Российской Федерации"» // Собрание законодательства

менений и дополнений в Федеральный закон "Об общих

Российской Федерации. 2008. № 2. Ст. 129.

93

ISSN 2542-1514

На имущественную базу муниципального обра-

тий, отсутствие рыночных сигналов для смены неэф-

зования надо смотреть не только в контексте про-

фективной управленческой команды и низкая эф-

фильности активов, их целевого назначения, но и с

фективность процедур банкротства унитарных пред-

позиции достаточности для осуществления соответ-

приятий – всё это исключает возможность рыноч-

ствующих функций, в том числе для выполнения пуб-

ного контроля предприятия и негативно отражается

личных обязательств. Не меньшее значение имеют и

на конкуренции12.

инструменты управления имуществом, привлечения

В июле 2018 г. Правительством РФ внесен проект

частных инвестиций, используемые органами мест-

Федерального закона № 508673-7 «О внесении изме-

ного самоуправления.

нений в отдельные законодательные акты Российской

Так, в последнее время существенно активизи-

Федерации по вопросу обеспечения бесперебойного

ровалась дискуссия об упразднении унитарных

тепло-, водоснабжения и водоотведения». Предлагае-

предприятий. Значительную роль в ней играет Фе-

мые изменения направлены на запрет создания госу-

деральная антимонопольная служба России; Мин-

дарственных или муниципальных предприятий, осно-

строй России последовательно предлагает упразд-

ванных на праве хозяйственного ведения, государ-

нить все муниципальные унитарные предприятия в

ственных и муниципальных учреждений для осу-

сфере ЖКХ и перейти на концессионные соглаше-

ществления видов деятельности в сферах тепло-, во-

ния10.

доснабжения и водоотведения. На первое место вы-

В Стратегии развития конкуренции и антимоно-

ходят совершенно новые тренды в сфере управления

польного регулирования в Российской Федерации

собственностью, связанные с эффективностью управ-

на период 2013–2024 гг.11 (утв. Президиумом ФАС

ления, основанном на постоянном мониторинге.

России 3 июля 2013 г.) говорится о том, что ликвида-

Начали формулироваться новые принципы распоря-

ция государственных и муниципальных унитарных

жения собственностью: «умная» приватизация, «объ-

предприятий во всех конкурентных секторах эконо-

ясняй или продавай»13 и др.

мики является одной из мер устранения избыточ-

Вместе с тем надо обратить внимание на то, что

ного государственного регулирования. В Докладе

не во всех муниципалитетах есть возможность

Госсовета о приоритетных направлениях деятельно-

обеспечить конкуренцию, да и не во всех сферах она

сти субъектов Российской Федерации по содействию

возможна – социальные обязательства государства

развитию конкуренции в Российской Федерации

никто не отменял. Поэтому в Указе Президента РФ от

констатируется, что многие компании с государ-

21 декабря 2017 г. № 618 «Об основных направле-

ственным и муниципальным участием работают на

ниях государственной политики по развитию конку-

конкурентных рынках, деятельность на которых не

ренции» используются более корректные формули-

относится к выполнению социально значимых пуб-

ровки, говорится о необходимости сокращения доли

личных функций. Как правило, называются при-

хозяйствующих субъектов, учреждаемых или кон-

мерно такие недостатки унитарных предприятий:

тролируемых государством или муниципальными

низкая производительность труда работников уни-

образованиями, в общем количестве хозяйствующих

тарных предприятий (в среднем в 4,5 раза, чем у ра-

субъектов, осуществляющих деятельность на товар-

ботников организаций иных организационно-право-

ных рынках. Тем не менее, тенденция очевидна.

вых форм); «защищенный спрос» на продукцию

В последние годы довольно активно стала фор-

предприятия, дополнительные возможности для его

мироваться практика привлечения инвесторов в то,

капитализации собственником имущества; невоз-

что называется общественной инфраструктурой (об-

можность поглощения неэффективных предприя-

разование, здравоохранение, дороги, благоустрой-

10 См., напр.: Минстрой России вышел с инициативой по

куренции в Российской Федерации / Государственный Со-

упразднению ГУПов и МУПов // Минстрой России: офиц.

вет Российской Федерации. М., 2018. С. 16–17. URL: https://

сайт. 2016. 23 марта. URL: http://www.minstroyrf.ru/

fas.gov.ru/attachment/162752/download?1522934148.

press/minstroy-rossii-vyshel-s-initsiativoy-po-uprazdneniyu-

13 Эффективное управление государственной собственно-

gupov-i-mupov/?sphrase_id=581922.

стью в 2018–2024 гг. и до 2035 г.: аналит. докл. / А.Д. Рады-

11 URL: https://fas.gov.ru/netcat_files/File/Str_razv_konk_i_

гин и др.; Центр стратегических разработок. М., 2018.

antimonop_reg.pdf.

С. 33–35; Доклад о приоритетных направлениях деятель-

12 Доклад о приоритетных направлениях деятельности субъ-

ности субъектов Российской Федерации по содействию

ектов Российской Федерации по содействию развитию кон-

развитию конкуренции в Российской Федерации. С. 30.

Правоприменение

2018. Т. 2, № 3. С. 89–109

ISSN 2542-1514

ство, ЖКХ). Привлечение частных инвесторов к ре-

местных юридических лиц; предоставление муници-

шению, по сути, публичных задач – это совершенно

пальных гарантий хозяйствующему субъекту и др.)

новый вызов, потому что до этого государство всегда

[12, c. 354–355].

брало на себя ответственность за них. По оценкам

Тема инвестиционной

привлекательности

специалистов Центра государственно-частного парт-

территории муниципального образования явля-

нерства, в России на сегодня реализуется 2,5 тысячи

ется важной и многоаспектной, предполагающей не

проектов муниципально-частного партнерства. Из

только практическую деятельность органов власти,

них 2 тысячи – проекты в сфере коммунального хо-

но и разработку новых юридических конструкций.

зяйства (преимущественно тепло- и водоснабже-

В качестве примера деятельности органов мест-

ние); остальные – проекты в социальной сфере,

ного самоуправления можно привести работу орга-

транспортного обслуживания населения и обраще-

нов местного самоуправления некоторых сельских

ния с твердыми бытовыми отходами [11, c. 35].

поселений, которые считают важным публикацию

Эксперты, выступившие на панельной дискус-

ежегодно обновляемого плана создания объектов не-

сии «Муниципально-частное партнерство в России:

обходимой для инвесторов инфраструктуры в муни-

текущее состояние и тренды» в рамках заседания

ципальном образовании и порядка предоставления

Общероссийского конгресса муниципальных обра-

информации для размещения на инвестиционной

зований (ОКМО) 1 ноября 2017 г., отметили следую-

карте субъекта Российской Федерации; наличие до-

щие факторы, обусловливающие развитие меха-

ступной инфраструктуры для размещения производ-

низма муниципально-частного партнерства. Во-

ственных и иных объектов инвесторов (промышлен-

первых, спрос на подобные проекты на местном

ных парков, технологических парков, бизнес-инкуба-

уровне в сфере ЖКХ вызван прямым требованием

торов, инвестиционных площадок, территорий кла-

законодательства о заключении концессионных со-

стерного развития); разработку и размещение в от-

глашений. Во-вторых, когда есть потребность со-

крытом доступе инвестиционного паспорта муници-

здать объект социальной инфраструктуры (школу,

пального образования [13]. Кстати, на важность такой

детский сад, дом культуры, парк), но эти объекты

деятельности указывается и в вышеназванном До-

нельзя создать как сугубо частные. В-третьих, когда

кладе о развитии конкурентоспособности.

речь идет о передаче существующего имущества или

Примером создания новой юридической кон-

снятия с себя нагрузки, которая профильной для му-

струкции, важной для повышения инвестиционной

ниципалитета не является. Например, в России по-

привлекательности региона, является создание меха-

рядка 20 концессионных соглашений заключено в

низма юридической регистрации бренда террито-

отношении банно-прачечных комплексов – для рос-

рии. Так, в июле 2018 г. в Государственную Думу был

сийских муниципалитетов в современных реалиях

внесен проект Федерального закона № 509994-7 «О

концессия оказалась единственным способом при-

внесении изменений в часть четвертую Гражданского

влечь частные инвестиции и отказаться от убыточ-

кодекса Российской Федерации», который преду-

ного МУП в эксплуатации бани [11, c. 36].

сматривает регистрацию так называемых региональ-

Специалисты констатируют, что в федеральном

ных брендов. Регистрация муниципальных брендов

законодательстве четко не определены организаци-

важна не только для охраны и защиты собственно

онно-правовые формы публично-частного партнер-

бренда, но и как стимул для повышения инвестицион-

ства, поэтому предлагают выделять следующие: соб-

ной привлекательности соответствующей террито-

ственно государственно-частное и муниципально-

рии, а в ряде случаев и как определенная возмож-

частное партнерство; концессии; публично-частное

ность пополнения доходов местных бюджетов. По-

партнерство на основе отношений аренды государ-

следнее особенно важно для так называемых малых

ственного или муниципального имущества; инвести-

городов и исторических поселений.

ционные договоры; участие в капитале; иные (или

3. Местные бюджеты как финансовая основа

смешанные) формы (например, бюджетные инве-

для осуществления полномочий органов местного

стиции юридическим лицам, не являющимся госу-

самоуправления

дарственными и муниципальными учреждениями и

Каждое муниципальное

образование имеет

государственными или муниципальными унитар-

собственный бюджет (местный бюджет). Формиро-

ными предприятиями; залог имущества, находяще-

вание, утверждение, исполнение местного бюджета

гося в муниципальной собственности; долгосрочная

и контроль за его исполнением осуществляются орга-

аренда муниципального имущества; создание сов-

нами местного самоуправления самостоятельно с со-

95

ISSN 2542-1514

блюдением требований, установленных БК РФ14, Фе-

Можно привести и другие позиции Конституци-

деральным законом № 131-ФЗ, региональными и му-

онного Суда РФ, сыгравшие большую роль в форми-

ниципальными нормативными правовыми актами.

ровании финансовой основы местного самоуправле-

Одним из наиболее знаковых судебных реше-

ния. Так, по мнению Конституционного Суда РФ при-

ний в указанной сфере является Постановление Кон-

менительно к органам местного самоуправления

ституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П15.

понятие «установление налогов и сборов» имеет

Финансовая самостоятельность местного само-

иной юридический смысл17. Определение смысла по-

управления предполагает наличие необходимых

нятия «установление налогов и сборов» возможно

бюджетных прав у органов местного самоуправле-

только с учетом основных прав человека и гражда-

ния. Соответственно, степень финансовой самостоя-

нина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции РФ, а

тельности определяется бюджетной компетенцией

также конституционного принципа единства эконо-

органов местного самоуправления, которая закреп-

мического пространства распространяется и на уста-

ляется Конституцией РФ и действующим законода-

новление налогов и сборов органами местного са-

тельством. Позже Конституционный Суд РФ в своем

моуправления. Отсюда следует, что органы местного

Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П16 указал,

самоуправления не вправе устанавливать дополни-

что бюджет каждого территориального уровня как

тельные налоги и сборы, не предусмотренные феде-

инструмент реализации финансовой политики госу-

ральным законом. Иное понимание смысла содер-

дарства служит для распределения и перераспреде-

жащегося в ст. 132 (ч. 1) Конституции РФ понятия

ления финансовых ресурсов на определенной тер-

«установление местных налогов и сборов» противо-

ритории, посредством чего происходит финансовое

речило бы действительному содержанию Конститу-

обеспечение публичных функций, а сами бюджет-

ции РФ. Представительные органы местного само-

ные отношения выступают в таком случае суще-

управления вправе самостоятельно решать лишь во-

ственным элементом социально-экономического

прос, вводить или не вводить те местные налоги, ко-

развития государства и муниципальных образова-

торые перечислены в Налоговом кодексе РФ18.

ний. В постановлении еще раз подчеркивается, что

На сайте Министерства финансов РФ ежегодно

бюджет субъекта Российской Федерации или мест-

публикуется информация о результатах монито-

ный бюджет не существуют изолированно – они яв-

ринга местных бюджетов Российской Федерации19,

ляются составной частью финансовой системы Рос-

которая позволяет взглянуть на некоторые пара-

сийской Федерации. Недостаточность собственных

метры не только в абсолютной величине, но и в ди-

доходных источников на уровне субъектов Россий-

намике (табл. 1).

ской Федерации или муниципальных образований

Анализ данных в табл. 1 показывает рост дохо-

влечет необходимость осуществлять бюджетное ре-

дов местных бюджетов в абсолютной величине, вме-

гулирование в целях сбалансированности соответ-

сте с тем в процентном соотношении доля собствен-

ствующих бюджетов.

14 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля

Республики Хакасия» // Собрание законодательства Рос-

1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Россий-

сийской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803.

ской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

17 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта

15 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября

1997 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности по-

2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности по-

ложений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 За-

ложений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области

кона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об

"О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челя-

основах налоговой системы в Российской Федерации"» //

бинской области" в связи с запросом Челябинского област-

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.

ного суда» // Собрание законодательства Российской Фе-

№ 13. Ст. 1602.

дерации. 2003. № 46. Ст. 4509.

18 Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля

16 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня

1998 г. № 22-О «Об отказе в принятии к рассмотрению за-

2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности

просов Ленинского районного суда города Оренбурга и

пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца два-

Центрального районного суда города Кемерово о про-

дцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской

верке конституционности статьи 21 Закона Российской Фе-

Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Пе-

дерации "Об основах налоговой системы в Российской Фе-

тербурга, Законодательного Собрания Красноярского

дерации"» // СПС «КонсультантПлюс».

края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда

19 URL:

https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/

monitoring_results/Monitoring_local/results/.

Правоприменение

2018. Т. 2, № 3. С. 89–109

ISSN 2542-1514

ных доходов уменьшилась. Доля налоговых и нена-

стям каких-либо возможностей регулирования раз-

логовых доходов в собственных доходах местных

вития с использованием данных льгот; налоговые

бюджетов принципиально не изменилась. Суще-

льготы становятся результативным инструментом

ственные изменения претерпело соотношение раз-

регулирования развития только в том случае, когда

ных видов межбюджетных трансфертов – объем до-

их предоставление происходит на том уровне, на ко-

таций уменьшился, субвенций увеличился. Это озна-

тором происходит администрирование налога и его

чает увеличение деятельности по выполнению пере-

зачисление в бюджеты; ОКМО даже предлагает об-

данных полномочий (как правило, речь идет о госу-

ратить внимание на оценку эффективности налого-

дарственных полномочиях, хотя могут быть и иные

вых льгот по местным налогам с учетом показателей

варианты).

бюджетной и социальной эффективности;

– действенными механизмами регулирования

Т а б л и ц а 1

муниципального развития является передача налого-

Основные параметры доходов местных бюджетов

вых нормативов в местные бюджеты; по данным

(по данным Минфина России)

Минфина России, в 2017 г. субъектами Российской

Федерации, помимо отчислений от налога на доходы

Параметр

01.01.2010 г.*

01.01.2018 г.

Общий объем посту-

физических лиц, установлены на постоянной основе

пивших в местные

2388,0 млрд руб.

3845,7 млрд руб.

единые нормативы отчислений по следующим ви-

бюджеты доходов

дам федеральных и региональных налогов и сборов:

Собственные доходы

1805,3 млрд руб.

2504,8

налог на имущество организаций – 11 регионов;

местных бюджетов

(75,6 %)

(65,1 %)

налог на прибыль организаций – 4 региона; транс-

В том числе:

портный налог – 6 регионов; налог на добычу обще-

Налоговые и ненало-

963,3 млрд руб.

1392,8 млрд руб.

распространенных полезных ископаемых – 14 регио-

говые доходы

(53,4 %)

(55,6 %)

В том числе:

нов; налог на игорный бизнес – 5 регионов; налог,

Налоговые доходы

39,9 %

44,8 %

взимаемый в связи с применением упрощенной си-

Межбюджетные

842,0

1112,0 млрд руб.

стемы налогообложения, – 41 регион (рост на 5 реги-

трансферты без

(46,6 %)

(44,4 %)

онов); налог на добычу прочих полезных ископаемых

учета субвенций

– 6 регионов; отдельные акцизы от подакцизных то-

В том числе:

варов (за исключением акцизов на нефтепродукты) –

Дотации

21,2 %

342,3 млрд руб.

(14,0 %)

4 региона [14].

Субсидии

29,4 %

594,7 млрд руб.

Источники доходов и расходов местного бюд-

(24,2 %)

жета важны не сами по себе в абсолютной величине,

1340,9 млрд руб.

Субвенции

40,9 %

но в контексте соотношения с тем объемом полно-

(54,7 %)

мочий, который возложен на органы местного само-

Иные межбюджет-

8,5 %

173,6 млрд руб.

управления. Именно на это указывается в ч. 2 ст. 9

ные трансферты

(7,1 %)

Европейской хартии местного самоуправления: фи-

__________

* В 2009 г. Федеральный закон № 131-ФЗ вступил в силу в

нансовые ресурсы органов местного самоуправле-

полном объеме.

ния должны быть соразмерны полномочиям, предо-

ставленным им конституцией или законом.

Характеризуя

налоговые доходы местных

В табл. 2 приводятся сведения о динамике из-

бюджетов, эксперты обычно называют следующие

менений количества вопросов местного значения, в

особенности:

зависимости от вида муниципального образования.

– доходы от местных налогов не являются зна-

Анализ количества вопросов местного значе-

чительными для местных бюджетов, однако напря-

ния довольно отчетливо показывает тенденцию на

мую зависят от деятельности органов местного са-

их увеличение. На практике такая ситуация вызывает

моуправления, в том числе от того, какие меры при-

массу нареканий со стороны как экспертного сооб-

нимаются для полной регистрации соответствующих

щества, так и представителей муниципальной вла-

объектов налогообложения;

сти. Представляется целесообразным введение мо-

– федеральные льготы по региональным и

ратория на внесение изменений и дополнений в пе-

местным налогам существенно уменьшают поступ-

речень вопросов местного самоуправления в тече-

ления в местные бюджеты и не дают местным вла-

ние хотя бы нескольких лет, чтобы органы местного

97

ISSN 2542-1514

самоуправления могли выстроить систему их осу-

сти Курской области полномочий по решению во-

ществления.

просов местного значения в любом объеме, что мо-

Т а б л и ц а 2

жет не только ограничить вопреки требованиям ча-

сти 3 статьи 55 Конституции РФ право граждан на

Количество вопросов местного значения,

осуществление местного самоуправления, но и по-

закрепленных за муниципальными образованиями

ставить под угрозу само его существование на части

территории Курской области. Этим, однако, не ис-

28.08.1995

06.10.2003

26.05.2014

27.05.2014

01.08.2018

ганов государственной власти Курской области для

Вид муниципального

ключается взаимодействие, в том числе на договор-

образования

ной основе, органов местного самоуправления и ор-

решения общих задач, непосредственно связанных с

Муниципальное образование

30

–

–

–

–

вопросами местного значения, в интересах населе-

Городское поселение

–

22

39

39

38

ния муниципального образования»20.

Сельское поселение

22

39

13

13

Эта позиция действует и в настоящее время,

Муниципальный район

–

20

37

37

39

однако в мае 2014 г. в Федеральный закон № 131-ФЗ

Городской округ

–

27

44

44

44

были внесены поправки, предусматривающие воз-

Внутригородской район

–

–

–

13

13

можность перераспределения полномочий между

Примечание. 28.08.1995 – дата принятия Федерального за-

органами местного самоуправления и органами гос-

кона № 154-ФЗ; 06.10.2003 – дата принятия Федерального

ударственной власти21. Иными словами, в соответ-

закона № 131-ФЗ; 26.05.2014 – дата окончания действия Фе-

ствии с законом субъекта Российской Федерации

дерального закона № 131-ФЗ в последней перед принятием

возможно осуществление органами государствен-

Федерального закона № 136-ФЗ редакции; 27.05.2014 –

ной власти полномочий по решению вопросов мест-

дата принятия Федерального закона № 136-ФЗ; 01.08.2018 –

ного значения.

дата текущего мониторинга.

Более того, в первоначальной редакции Феде-

Еще в 2000 г. в Постановлении Конституцион-

рального закона № 131-ФЗ перечень вопросов мест-

ного значения мог содержаться только в этом законе

ного Суда РФ от 30 ноября № 15-П была сформули-

и нигде больше: «Перечень вопросов местного зна-

рована позиция о том, что вопросы местного значе-

чения не может быть изменен иначе как путем вне-

ния могут решаться только органами местного само-

сения изменений и дополнений в настоящий Феде-

управления, они не могут быть переданы органам

ральный закон» (ч. 1 ст. 18). В настоящее время во-

государственной власти, иное будет означать выхо-

просы местного значения могут быть установлены

лащивание местного самоуправления.

законами субъектов Российской Федерации («зако-

Конституционный

Суд РФ подчеркнул,

что

нами субъектов Российской Федерации могут уста-

«конституционный принцип

самостоятельности

навливаться дополнительные вопросы местного

местного самоуправления, в пределах своих полно-

значения городских округов с внутригородским де-

мочий обеспечивающего решение населением во-

лением с передачей необходимых для их осуществ-

просов местного значения (статья 12 и часть 1 статьи

ления материальных ресурсов и финансовых

130 Конституции РФ), не может быть ограничен зако-

средств» – ч. 3 ст. 16). Иными словами, если перво-

нодателем субъекта Российской Федерации (часть 5

начально перечень вопросов местного значения но-

статьи 76 Конституции РФ). Положения же пунктов 3

сил закрытый характер, то сейчас зависит от усмот-

и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской об-

рения субъектов Российской Федерации. Уровень га-

ласти по их буквальному смыслу не исключают воз-

рантий местного самоуправления существенно сни-

можность передачи органам государственной вла-

20 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября

21 Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О вне-

2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности от-

сении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об

дельных положений Устава (Основного Закона) Курской

общих принципах организации законодательных (пред-

области в редакции Закона Курской области от 22 марта

ставительных) и исполнительных органов государствен-

1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав

ной власти субъектов Российской Федерации” и Феде-

(Основной Закон) Курской области”» // Собрание законо-

ральный закон “Об общих принципах организации мест-

дательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943.

ного самоуправления в Российской Федерации”» // СПС

«КонсультантПлюс».