Вопрос №63. Общая характеристика экономической основы МС

Самостоятельность органов местного самоуправления должна опираться на экономическую основу в виде земли и природных ресурсов, муниципальных предприятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных доходов.

Наличие собственной экономической основы дает возможность муниципальным образованиям эффективно использовать принадлежащее им имущество, решать вопросы местного значения.

Согласно Ч. 1 ст. 49 ФЗ №131 2003 г. экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности

1. Имущество,

2. Средства местных бюджетов,

3. имущественные права муниципальных образований.

Муниципальный бюджет

• должен служить укреплению экономической самостоятельности муниципального образования,

• должен служить активизации его хозяйственной деятельности,

• позволяет развивать инфраструктуру на подведомственной территории,

• выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

(подробнее о муниципальном бюджете – см. соответствующий вопрос)

Категория имущественных прав МО предполагает

• участие МО в хозяйственном обороте,

• выпуск ценных бумаг,

• привлечение объектов государственной и иных форм собственности для решения задач местного самоуправления.

ч.1 ст.130 Конституции РФ 1993г.:

«Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» - важнейшая экономико-правовую гарантию самостоятельности местного самоуправления.

ч. 2 ст. 8 Конституции определяет, что в Российской Федерации муниципальная собственность признается и защищается равным образом с государственными и иными формами собственности.

История

История формирования муниципальной собственности началась в 1990-х гг.

В основном объекты муниципальной собственности складывались:

• из объектов социальной сферы и жилья, находившихся на балансе местных Советов,

• из переданных в распоряжение городов и районов таких же объектов, находившихся в ведении предприятий и организаций, не подчиненных местным Советам

Число объектов "соцкультбыта" муниципального значения в то время значительно возросло. В некоторых городах их количество увеличилось в десятки раз. Одновременно возникли проблемы обеспечения функционирования переданных муниципалитетам объектов, что привело к изменениям в направлении и объемах финансовых потоков между бюджетами разных уровней.

Процесс муниципализации собственности сопровождался ее приватизацией, которую проводили находившиеся в двойном подчинении комитеты по управлению имуществом на основе жесткого диктата из Москвы. Приватизация осуществлялась без всякого согласования с местными властями. В результате лучшие предприятия бытового обслуживания, общественного питания, магазины, ремонтно-строительные и другие организации ушли из ведения органов местного самоуправления.

У них остались главным образом убыточные, к тому же ущербные, объекты, т.е. такие, которые находились в плохом состоянии и были мало пригодны для использования союзными и республиканскими промышленными предприятиями и организациями.

Затем положение несколько выправилось.

Формирование экономической основы местного самоуправления, кроме того, было тесно связано с общеэкономическими преобразованиями в РФ:

• для проведения мероприятий по внедрению и развитию рыночных отношений использовалось союзное и зарождающееся новое российское законодательство

• Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР",

• Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности",

• Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям",

• Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и др.

• Далее формируются более стабильные правовые основы регулирования экономической деятельности в Российской Федерации в целом и применительно к местному самоуправлению

• ГК РФ

• Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"

• На уровне SRF создаются акты о формировании, управлении и распоряжении муниципальной собственностью, о поддержке предпринимательства

• НК РФ БК РФ

• ФЗ 1995 г.

• ФЗ 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"

Итак, как было по ФЗ №154

По Фз № 154 (ст. 29) – в муниципальную собственность входят:

• средства местного бюджета,

• муниципальные внебюджетные фонды,

• имущество органов местного самоуправления,

• муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности,

• муниципальные предприятия и организации,

• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

• муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения,

• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

• другое движимое и недвижимое имущество

Таким образом, перечень объектов муниципальной собственности не был закрытым и давал лишь примерное представление о составе муниципального имущества.

Ст. 61 ФЗ №154 - продолжение формирования муниципальной собственности в связи с реализацией данного правового акта:

• SRF передают в собственность МО объекты, находящиеся в собственности SRF, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между SRF и МО, а также между МО.

• НО компетенция различных уровней публичной власти оказалась размытой, еще хуже обстояло дело с разграничением компетенции между уровнями местного самоуправления.

Как есть по ФЗ №131

• ФЗ № 131, определив вопросы местного значения, решаемые органами местного самоуправления, жестко связал эти вопросы с имуществом, которое может находиться в собственности МО разных типов, чтобы материально подкрепить компетенцию ОМСУ и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

У муниципальных образований не может быть объектов собственности коммерческого назначения.

Пообъектный перечень имущества приведен в ст.50 ФЗ 2003 г. Он носит закрытый характер, обеспечивая, таким образом, достижение целей местного самоуправления. Закон не регламентирует непосредственно конкретный состав объектов собственности. Закрытый перечень имущества есть, по существу, закрытый перечень его целевого назначения.

• Эта достаточно жесткая позиция, определенная в первоначальной редакции Федерального закона N 131-ФЗ, оказалась несколько поколебленной поправками.

• Теперь, если орган местного самоуправления берется по собственной инициативе за осуществление какого-либо государственного полномочия, он вправе использовать для этого объекты собственности вне установленного ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ перечня.

Конфликт интересов предпринимательства и ОМС при приватизации муниципального имущества

Позиция КС РФ

В настоящее время муниципалитеты сдали в аренду малым и средним предпринимателям многие нежилые помещения. В этой связи возник вопрос о предоставлении указанным предпринимателям преимущественного права на приватизацию арендуемого ими у муниципалитетов имущества.

• Такое право предусмотрено Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" – в чч.2-3 ст.9, где сказано:

«…2. Субъект малого или среднего предпринимательства, соответствующий установленным статьей 3 настоящего Федерального закона требованиям (далее - заявитель), по своей инициативе вправе направить в уполномоченный орган заявление о соответствии условиям отнесения к категории субъектов малого или среднего предпринимательства, установленным статьей 4 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества (далее - заявление), не включенного в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства…»

• Короче, суть в том, что есть перечень имущества (ч.4 ст.18 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства»), которое предоставляется только предпринимателям во владение и пользование, и не может быть приватизировано ими. Как следует из смысла чч.2-3 ст.9 ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества…» №159-ФЗ имущество из этих перечней приватизировать нельзя, а вот другое, предоставленное предпринимателям – можно.

Администрация города Благовещенска в связи с этим обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ указанных норм:

• части 2 статьи 9, предусматривающей право субъектов малого и среднего предпринимательства, по своей инициативе направить в уполномоченный орган заявление о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, не включенного в перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства;

• части 3 статьи 9, обязывающей уполномоченный орган при поступлении заявления обеспечить заключение договора на проведение оценки рыночной стоимости арендуемого имущества в порядке, установленном Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", в двухмесячный срок с даты его получения, принять решение об условиях приватизации арендуемого имущества в двухнедельный срок с даты принятия отчета о его оценке, а также направить заявителю проект договора купли-продажи арендуемого имущества в десятидневный срок с даты принятия решения об условиях его приватизации;

В ходе рассмотрения жалобы администрации г. Благовещенска Конституционным Судом РФ было принято Постановление от 20.12.2010 №22-П, в котором КС РФ указал следующее:

• Имеется необходимость обеспечения в правовом регулировании отношений собственности надлежащего баланса

- как между правами населения муниципальных образований,

- так и правами лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

• При этом, не только право частной собственности, но и право публичной собственности может быть ограничено федеральным законом, если такое ограничение является соразмерным тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится

• Однако цели ограничения прав и свобод были не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения - адекватны указанным целям и требованиям справедливости; кроме того, обеспечение права частной собственности не должно вести к отказу от публичных начал в развитии отношений собственности.

• … Дальнейший ход мысли КС сводится к следующему:

предоставление мелким и средним предпринимателям права на приватизацию муниципального имущества, конечно, способствует развитию свободы экономической деятельности и все такое,

НО это не должно приводить к ущемлению имущественной самостоятельности МО, не должно мешать им выполнять свои (возложенные на них законом) ф-ции, ведь именно для их осуществления им и нужно муниципальное имущество.

Отталкиваясь от таких рассуждений, КС пришел к следующим выводам:

• Положения частей 2 и 3 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения…»

не предполагают возможность принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности, в том числе тех объектов, которые были созданы (приобретены) муниципальными образованиями за счет собственных средств, а не поступили в муниципальную собственность в процессе разграничения общегосударственной собственности.

• Отчуждение же объектов муниципального имущества по воле собственника, а также того имущества, которое в соответствии с требованиями федерального законодательства не должно находиться в муниципальной собственности, возможно только с надлежащим возмещением и в силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации.

• Иное истолкование и применение указанных законоположений, в том числе судами, расходилось бы с их действительным смыслом и вело бы к нарушению гарантий прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации.

Таким образом КС РФ постановил признать не противоречащими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения частей 2 и 3 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения…»:

«…поскольку эти положения в их конституционно-правовом смысле в системе действующего правового регулирования не предполагают возможности принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения и соответствующих требованиям законодательства о составе объектов муниципальной собственности…»

.

Таким образом, Конституционный Суд встал на защиту муниципальной собственности, подчеркнув, что она должна служить вопросам непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований, в которых можно было бы разместить частные предприятия и организации, оказывающие населению соответствующие услуги.

КСТАТИ, федеральным законом от 02.07.2013 N 144-ФЗ в ст.9 ФЗ «Об особенностях отчуждения…» была добавлена ч.2.1, которая разрешила приватизировать в т.ч. и имущество, указанное в перечне ч.4 ст.18 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимаельства…», если такое им-во на 1.09.2012

(1) находится во временном владении и (или) временном пользовании предпринимателя непрерывно в течение пяти и более лет в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества;

(2) арендуемое имущество включено в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" перечень в течение пяти и более лет до дня подачи этого заявления.

Впрочем, это не отменяет положений Постановления КС №22-П.

Муниципальная собственность (муниципальное имущество)

Общие положения:

ч. 2 ст. 8 К РФ: "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности"

ч. 1 ст. 49 ФЗ 2003 г.: " находящееся в муниципальной собственности имущество является составной частью экономической основы местного самоуправления