34. Структура органов мсу

Понятие органов местного самоуправления

В ФЗ 2003 года содержится следующее определение (ст. 2):

Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и/или образуемые представительным органом мун. образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления составляют (ст. 34):

- представительный орган муниципального образования,

- глава муниципального образования, - должностное лицо (!)

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),

- контрольно-счетный орган муниципального образования,

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

ВАЖНО: здесь, в структуре, перечислены не только органы, но и должностные лица.

Сравните: ФЗ «Об основных гарантиях избир. прав…» 2002 г. органы МСУ – это избираемые непосредственно населением муниципального образования и /или образуемые представительным органом МСУ органы.

В первом определении органов МСУ (ст. 2 ФЗ 2003) должностные лица ТАКЖЕ не перечислены.

Как тогда разделять орган и д/л:

- по наличию коллегиальности?

Вряд ли, ведь на уровне РФ есть Президент – он, очевидно, человек, одно лицо, но никто не оспаривает, что он – орган гос. власти.

- по определению?

Смотрим ФЗ 2003 года, ст. 2:

Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

В законе есть также определения выборного лица местного самоуправления и члена выборного органа местного самоуправления.

Возможные структуры органов МСУ из ФЗ №131:

1. в сельском поселении, внутригородском МО:

- уставами может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой МО, исполняющим полномочия председателя представительного органа МО;

2. в муниципальном районе и поселении, являющегося адм. центром муниципального района:

- уставами может быть предусмотрено образование местной администрации мун. района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения;

- в этом случае в поселении местная администрация НЕ образуется.

Тут же важно: каково место ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ в структуре органов МСУ?

• Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. 

• Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

* в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации;

(см. текст в предыдущей редакции)

 

* в случае избрания на муниципальных выборах:

- либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя,

- либо возглавляет местную администрацию;

(см. текст в предыдущей редакции)

 

* в случае избрания представительным органом муниципального образования:

- исполняет полномочия его председателя;

ГлаваГл(см. текст в предыдущей редакции)

 

Глава ГНгшГГЛ МО не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации; (см. текст в предыдущей редакции)

!!! Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

В таком случае глава МО исполняет полномочия председателя представительного органа МО.

Как можно классифицировать органы МСУ?

• представительные;

- их функция заключается в в выявлении и формировании интересов населения муниципального образования, т.е. в выработке на основе сопоставления, обсуждения, консенсуса общей воли многих депутатов, выражающих, в свою очередь, интересы различных групп населения, и в конечном счете в выработке решений, определяющих пути развития муниципального образования.

• исполнительные;

- принимают решения и действия, направленные на претворение в жизнь намеченных представительным органов проектов.

!! В чистом виде органы МСУ сложно делить на чисто представительные или чисто исполнительные. имеются варианты выполнения отдельных функций представительных органов исполнительно-распорядительными органами и наоборот.

НО: нескольких представительных органов в одном муниципальном образовании не может быть, поскольку представлять все население этого образования одновременно разные структуры не в состоянии (например, нельзя создавать бюджетные органы, органы по распоряжению мун. собственностью и др. по отдельности).

• коллегиальные;

- представительный орган (!), органы муниципального контроля;

• единоличные:

- представительный орган никогда НЕ может быть единоличным;

- в основном, в сфере исполнительно-распорядительной, в сфере оперативного управления муниципальным хозяйством (там эффективнее единоначалия на основе профессионализма и персональная ответственность);

• те, наличие которых обязательно;

- представительный орган, глава МО, местная администрация.

• те, наличие которых НЕ обязательно (все остальные)

• выборные (на основе ст. 130 К РФ):

- полный перечень в ФЗ не установлен; образование иных выборных органов, кроме обязательных, отнесено на усмотрение муниципального образования;

• невыборные;

• органы, наделенные собственными полномочиями;

• органы, которые обеспечивают деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц.

Способы осуществления населением конституционного права на самостоятельный выбор структуры органов местного самоуправления.

Ч. 1 ст. 130 Конституции РФ – структура органов МСУ определяется населением самостоятельно.

- согласно ФЗ №131, структура органов – это просто их ПЕРЕЧЕНЬ, а не содержание (важно).

Постановление КС РФ 1996 года по Читинской области:

→ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления;

Так, по новому ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в структуре органов местного самоуправления обязательно должны быть не только представительный орган, но и глава муниципального образования и местная администрация;

Порядок определения структурных элементов МСУ:

ФЗ 1995 года – на усмотрение субъекта РФ;

ФЗ 2003 года – структура органов может определяться двояко:

1. населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан);

2. представительным органом вновь образованного муниципального образования.

3. референдум применяется для определения структуры муниципальных органов в случае:

- создания на межселенных территориях вновь образованных муниципальных образований (при наличии соответствующей инициативы жителей);

- преобразования существующего муниципального образования (при объединении, разделении муниципальных образований или изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса).

Что касается этого референдума (еще раз):

→ Местный референдум проводится в случае, если в течение 1 месяца со дня вступления в силу Закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним Законом субъекта Федерации о проведении местного референдума;

→ Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3% от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации о проведении местного референдума.

→ Избирательная комиссия субъекта Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения референдума;

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

• структура (перечень) и наименование органов местного самоуправления;

• порядок избрания и полномочия главы муниципального образования - в соответствии с ФЗ N 131.

!!!! Если нет инициативы жителей о референдуме – структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования.

Структура органов МСУ закрепляется в уставе муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (причем решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение).

Порядок определением структуры органов местного самоуправления в условиях, когда отсутствует инициатива граждан.

Законом субъекта РФ устанавливаются:

- численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования;

- порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования.

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая:

- назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования;

- осуществляет иные предусмотренные ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов.

!! Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с ФЗ 2002 г.

- а до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования на соответствующих территориях в соответствии со ст. 14 - 16 ФЗ №131 осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения.

Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

Что касается муниципальных правовых актов:

- МПА, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Ст. 44 ФЗ 2003 г.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

(см. текст в предыдущей редакции)

 

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Из учебника Авакьяна:

Повторение – мать учения.

Структура органов МСУ:

Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют

1. представительный орган муниципального образования,

2. глава муниципального образования,

3. местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),

4. контрольный орган муниципального образования,

5. иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон 2003 г. не разграничивает в ст. 34 понятий "органы местного самоуправления" и "(выборные) должностные лица местного самоуправления", хотя

• органы - коллективные субъекты муниципальных правоотношений,

• должностное лицо - индивид, наделенный правовыми актами соответствующими должностными полномочиями по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.

Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

Член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Относятся к должностным лицам местного самоуправления:

1. глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

2. глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

3. глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

4. если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются:

1. заместители главы муниципального образования,

2. заместители председателя представительного органа муниципального образования,

3. заместители главы местной администрации,

4. руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации,

5. другие ответственные сотрудники данных подразделений.

Не считаются должностными лицами местного самоуправления

1. депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица),

2. сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции.

ФЗ 2003 г. (ст. 34) закрепляются в уставе муниципального образования:

- структура органов и должностных лиц местного самоуправления,

- порядок формирования,

- срок полномочий и их объем,

- подотчетность,

- подконтрольность

Является обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления

• представительного органа муниципального образования,

• главы муниципального образования,

• местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).

Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно.

Участие в формировании ОМСУ органов государственной власти Закон допускает в трех случаях:

1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;

2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;

3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет.

Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования.

Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.

Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ. Не допускается многообразие наименований должностных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.