Экзамен зачет учебный год 2023 / 5-1
.pdfКеня И. А. ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ
6.17. КОНСТИТУЦИОННО- |
обходимо выделить эту меру конституционно-пра- |
|||
вовой ответственности в отдельный институт и рас- |
||||
ПРАВОВАЯ И МУНИЦИПАЛЬНО- |
сматривать ее комплексно2; |
|||
ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ |
− отмена (признание недействительными) правовых |
|||
актов в судебном порядке, что предусмотрено на слу- |
||||
ОРГАНОВ МЕСТНОГО |
чай, если правовые акты органов местного самоуправ- |
|||
САМОУПРАВЛЕНИЯ |
ления не соответствуют законодательству; |
|||
− оценочные конституционно-правовые санкции, к |
||||
Кеня И. А., соискатель |
которым относится предупреждение в адрес органа |
|||
местного самоуправления со стороны законодательно- |
||||
|
|
|||
Орловская региональная академия |
го органа государственной власти субъекта. |
|||
государственной службы |
Анализ закона о местном самоуправлении в части ус- |
|||
Перейти на Главное МЕНЮ |
тановления административной ответственности позво- |
|||
ляет сделать вывод, что для укрепления гарантий осу- |
||||
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ |
ществления местного самоуправления необходимо ус- |
|||
Рассмотрение вопроса о правовом регулировании |
тановить в кодексе об административных правонару- |
|||
вопроса ответственности органов местного само- |
шениях административную ответственность (дополни- |
|||
управления следует осуществлять с двух позиций, как |
тельно к установленным законом о местном само- |
|||
ответственность перед населением муниципального |
управлении и перечисленным выше) за следующие |
|||
образования и ответственность перед государством. |
административные правонарушения: |
|||
Именно такой подход положен в основу ст. 70 131 – ФЗ |
− неисполнение или ненадлежащее исполнение ре- |
|||
«Об общих принципах организации местного само- |
шения местного референдума, схода граждан, собра- |
|||
управления в РФ». Наиболее ярко конституционно – |
ния граждан; |
|||
правовая ответственность органов местного само- |
− нарушение установленного порядка предоставле- |
|||
управления как юридическая ответственность прояв- |
ния органам местного самоуправления сведений, необ- |
|||
ляется в случае их ответственности перед государст- |
ходимых для осуществления ими полномочий по реше- |
|||
вом1. Основаниями конституционно-правовой ответст- |
нию вопросов местного значения; |
|||
венности органов местного самоуправления перед |
− отказ в рассмотрении обращений органов местного |
|||
государством: во-первых, нарушение (невыполнение) |
самоуправления и должностных лиц местного само- |
|||
конституции, законодательства и других нормативных |
управления; |
|||
правовых актов; во-вторых, нарушение прав и свобод |
− незаконное использование символики муниципаль- |
|||
человека и гражданина; в-третьих, неисполнение (не- |
ного образования; принятие решения без учета мнения |
|||
надлежащее выполнение) полномочий. По первому |
населения муниципального образования; |
|||
направлению ответственность наступает в случае, |
− нарушение должностным лицом местного само- |
|||
если соответствующим судом установлено, что пред- |
управления порядка осуществления населением право- |
|||
ставительным органом муниципального образования |
творческой инициативы; |
|||
принят нормативный правовой акт, противоречащий |
− нарушение порядка осуществления отзыва, выра- |
|||
Конституции РФ, ФКЗ и ФЗ, уставу субъекта, уставу |
жения недоверия или досрочного прекращения полно- |
|||
муниципального образования, а представительный |
мочий выборных органов местного самоуправления, |
|||
орган муниципального образования в течение трех |
выборных должностных лиц местного самоуправления, |
|||
месяцев со дня вступления в силу решения суда либо |
депутатов представительных органов местного само- |
|||
в течение иного предусмотренного решением суда |
управления; |
|||
срока не принял в пределах своих полномочий мер по |
− необоснованный отказ в предоставлении граждани- |
|||
исполнению решения суда, в том числе не отменил |
ну информации о деятельности органов местного само- |
|||
соответствующий нормативный правовой акт, то этот |
управления; |
|||
орган распускается законом субъекта РФ. (ст. 73 ФЗ- |
− ограничение права равного доступа граждан к му- |
|||
131). Относительно нарушений прав и свобод челове- |
ниципальной службе; |
|||
ка, то статья 49 указанного ФЗ гласит, что, если реше- |
− непредоставление органами местного самоуправ- |
|||
ния представительного органа местного самоуправле- |
ления материалов и информации для формирования |
|||
ния, которые повлекли признанные судом нарушения |
проекта местного бюджета; |
|||
прав и свобод человека и гражданина, не отменены |
− непредоставление органами местного самоуправ- |
|||
этим органом, то он может быть распущен. |
ления и должностными лицами местного самоуправле- |
|||
Под собственной ответственностью органов местно- |
ния информации и документов по требованию кон- |
|||
го самоуправления следует понимать ненадлежащее |
трольного органа муниципального образования3. |
|||
выполнение или неисполнение полномочий. Мерами |
Полагаем, федеральный законодатель должен допол- |
|||
ответственности, которые могут применяться государ- |
нить главу 17 «административные правонарушения, по- |
|||
ственными органами в отношении органов местного |
|
|
||
самоуправления могут быть: |
|
|
||
2 Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответ- |
||||
− роспуск (приостановление, прекращение полномо- |
||||
чий); В юридической литературе отмечается, что не- |
ственности в системе местного самоуправления // Конститу- |
|||
|
|
ционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт |
||
|
|
зарубежных стран. М., 2001. С. 359 |
||
|
|
3 Курманов М. М., Миннегулов И. Х. Проблемы установле- |
||
1 Гришин В. В. Основания и меры юридической ответственно- |
||||
ния административной ответственности во исполнении фе- |
||||
сти органов местного самоуправления перед государством. Го- |
дерального закона о местном самоуправлении. // Современ- |
|||
сударственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. |
ное право. 2006. № 1. |
|||
|
|
211 |
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ |
1’ 2008 |
сягающие на институты государственной власти» КОАП |
ни населения муниципального образования может |
|||
РФ статьями об административных правонарушениях, |
выступать представительный орган местного само- |
|||
посягающих и на институты местного самоуправления, и |
управления, избранный непосредственно населением. |
|||
соответственно дополнить название главы, что позволит |
Поэтому разновидностью муниципально-правовой от- |
|||
разрешить указанные проблемы единообразно для всей |
ветственности является и ответственность перед |
|||
России, тем более что в данном случае субъекты РФ |
представительным органом местного самоуправления. |
|||
устанавливают только санкцию статьи, которая выража- |
Принципиально важной в данном случае является |
|||
ется в размере штрафа. В зависимости от вида юриди- |
норма, определяющая местное самоуправление как |
|||
ческой ответственности можно выделять уголовную, ад- |
право и реальную возможность органов местного са- |
|||
министративную, дисциплинарную, гражданско-право- |
моуправления регламентировать значительную часть |
|||
вую, материальную, конституционно-правовую и муници- |
общественных дел, действуя самостоятельно и под |
|||
пально-правовую ответственность4. |
свою ответственность9. |
|||
Особенности конституционно-правовой и муници- |
Однако практически все ученые-муниципалисты го- |
|||
пально-правовой ответственности и как самостоятель- |
ворят о том, что ответственность перед населением |
|||
ных видов юридической ответственности объясняются |
выступает в форме утраты доверия. Но виды ответст- |
|||
предметом и методом регулирования общественных |
венности разные авторы определяют по-разному: так, |
|||
отношений; функциями, которые выполняет отрасль |
почти все выделяют такую ответственность, как отзыв |
|||
права в общей системе права; спецификой статуса |
депутата. Рассматривая утрату доверия, О. Е. Кута- |
|||
субъектов правоотношений; особенностями юридиче- |
фин и В. И. Фадеев говорят о том, что это важный |
|||
ской природы неправомерного поведения в соответст- |
элемент не только применительно к местному само- |
|||
вующей сфере; характером предписаний, на базе ко- |
управлению, но и в целом к институту народовластия. |
|||
торых возникает ответственность; особой процедурой |
Утрата доверия возможна только в отношении выбор- |
|||
ее реализации. Конституционно-правовая ответствен- |
ных органов и должностных лиц. Такая констатация |
|||
ность – это самостоятельный вид юридической ответ- |
позволяет резюмировать, что перед населением в ре- |
|||
ственности, осуществление мер которой не только |
зультате утраты доверия могут отвечать только вы- |
|||
устанавливается конституционно-правовыми нормами, |
борные должностные лица. Отсюда вывод о том, что |
|||
но и направлено на защиту конституционно-правовых |
иные органы отвечают не перед населением, а перед |
|||
отношений5. |
органами и лицами, которых население уполномочило |
|||
По мнению С. А. Авакьяна, «каждая отрасль права |
защищать свои интересы. Кроме этого, О. Е. Кутафин |
|||
должна обеспечивать реализацию своих норм собствен- |
и В. И. Фадеев разграничивают институт отзыва и ин- |
|||
ными средствами, включая и меры ответственности. На- |
ститут выражения недоверия. При этом говорят о том, |
|||
личие мер ответственности – это такой же признак от- |
что выражение недоверия может выражаться в ре- |
|||
расли, как «собственные» общественные отношения, |
зультате референдума либо на заседании представи- |
|||
«свои» нормы, данные отношения регулирующие»6. Кон- |
тельного органа10. |
|||
ституционная ответственность определяется рядом уче- |
В. И. Васильев, рассматривая ответственность перед |
|||
ных как ответственность за ненадлежащее осуществле- |
населением, говорит, что форма утраты доверия яв- |
|||
ние государственной власти, поскольку особое значение |
ляется в значительной степени общей и дает возмож- |
|||
в предмете конституционного права имеют отношения, |
ности найти причину утраты11. Однако законодательст- |
|||
возникающие в процессе реализации многонациональ- |
во субъектов РФ позволяет выделить типичные причи- |
|||
ным народом России (населением субъектов федера- |
ны утраты доверия: |
|||
ции) государственной власти (в формах представитель- |
− ненадлежащее выполнение и невыполнение своих |
|||
ной и непосредственной демократии)7. |
обязанностей; |
|||
Поэтому представляется корректным отнесение от- |
− совершение действий, недостойных звания долж- |
|||
ветственности органов и должностных лиц местного |
ностного лица. |
|||
самоуправления перед государством к конституцион- |
В. В. Таболин, говоря об ответственности перед насе- |
|||
но-правовой, а перед населением – к муниципально- |
лением, отмечает, что это политико-юридическая ответ- |
|||
правовой8. |
ственность, а утрату доверия считает чисто конституци- |
|||
Как уже говорилось ранее, муниципально-правовая |
онной ситуацией12. В то же время утрата доверия не яв- |
|||
ответственность наступает перед населением. От име- |
ляется единственным основанием ответственности пе- |
|||
|
|
ред населением, т.к. региональное законодательство |
||
|
|
устанавливает и дополнительные основания. |
||
4 Шугрина Е. С. особенности конституционно-правовой и |
||||
Ответственность органов и должностных лиц мест- |
||||
муниципально-правовой ответственности органов и должно- |
ного самоуправления перед государством устанавли- |
|||
стных лиц местного самоуправления // Конституционное и |
вается статьями 72, 73, 74, 75 федерального закона |
|||
муниципальное право. 2005. № 5. |
|
|
||
5 Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционно- |
|
|
||
правовой ответственности // Законодательство. 2002. № 10. |
|
|
||
|
|
|||
6 Проблемы конституционно-правовой ответственности (по |
9 Борисов А. С. Ответственность местного самоуправления |
|||
материалам конференции на юридическом факультете) // |
и ее виды // Государственная власть и местное самоуправле- |
|||
Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2001. № 3. С. 124. |
ние, 2005. № 2. |
|||
7 Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность |
10 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М., |
|||
за избирательные правонарушения: понятие и особенности |
2004. С. 508. |
|||
юридической природы // Академический юридический журнал. |
11 Васильев В. И. О функциональном назначении местного |
|||
2003. № 2 |
самоуправления // Журнал Российского права № 7, 2007. |
|||
8 Уваров А. А. Об ответственности органов местного само- |
12 Цит. по Борисов А. С. Ответственность местного само- |
|||
управления // Конституционно-правовая ответственность: |
управления и его виды. // Государственная власть и местное |
|||
проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 368. |
самоуправление. 2005. № 2. |
|||
212 |
|
|
|
Кеня И. А. ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ
«об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации». Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регламентируется статьей 76, в которой определяется, что данная ответственность наступает в порядке, установленном федеральными законами.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев особо выделяют нарушение прав и свобод граждан, в том числе путем принятия актов, не соответствующих закону. Они указывают на привлечение к ответственности за невыполнение условий, заключенных договоров, особенно когда органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении муниципального имущества. Эта ответственность наступает в судебном порядке. В качестве возможных неблагоприятных последствий упоминается не только возмещение вреда (имущественного или морального), но также и признание принятых органами местного самоуправления актов недействительными (эта ответственность, однако, выходит за рамки гражданско-правовой)13.
В. И. Васильев рассматривает эту ответственность только как гражданско-правовую. Органы местного самоуправления выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правового оборота. В то же время должностные лица не являются субъектами гражданско-правовых отношений и несут материальную и административную ответственность14.
В. В. Таболин говорит об ответственности перед гражданами. При этом ответственность перед гражданами рассматривает исключительно как административную, хотя в этом смысле она не является ответственностью перед гражданами в прямом смысле этого слова. Про ответственность перед юридическими лицами он не упоминает.
Таким образом, исходя из положений действующего законодательства, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами рассматривается как гражданско-правовая, но в некоторых случаях данная ответственность выходит за пределы гражданскоправовой ответственности15.
Таким образом, акцент в осуществлении ответственности смещен, во-первых, в пользу представительного органа муниципального образования, а с другой стороны направлен на защиту прав населения муниципального образования. Это подтверждает определение Конституционного Суда, в котором сказано: по смыслу конституционного регулирования прав населения на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 130-133 Конституции Российской Федерации), круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права
13Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М., 2004. С. 508.
14Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый. Журнал российского права. № 1, 2004.
15Борисов А. С. Ответственность местного самоуправления
иее виды // Государственная власть и местное самоуправле-
ние, 2005, № 2.
и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования16.
Отношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не следует рассматривать однобоко. В настоящее время существует необходимость установления возможности привлечения к ответственности и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Речь идет о тех случаях, когда в результате невыполнения (ненадлежащего выполнения) этими органами своих обязательств органы местного самоуправления не могут выполнять переданные полномочия, а также часть собственных полномочий.
В связи с этим была бы удачной норма, закрепленная в федеральном законе, согласно которой федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать перечень прав и обязанностей не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий17. Субъектам Российской Федерации предоставляется право принимать собственные законы об ответственности за неисполнение муниципальных решений. При этом Закон по-прежнему не уточняет, в каком объеме может осуществляться правовое регулирование в этой области.
Учитывая, что федеральное законодательство четко не регулирует данный институт, а на федеральном уровне не установлена ответственность в этой области, региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации ЦФО в части регламентации вопроса об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов позволяет разделить их на две основные группы.
1.Первая группа включает регионы, в которых установлена административная ответственность за данный вид правонарушения (среди них Курская область);
2.Вторая группа – это субъекты Федерации, в законодательстве которых не предусмотрена ответственность в этой сфере (Смоленская и др.). Подчеркнем, что состав этой группы «подвижен», поскольку в ряде регионов вопрос об установлении ответственности за данный административный проступок уже находится на стадии проработки.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что институт ответственности за неисполнение правовых
актов местного самоуправления в муниципальном
16Определение Конституционного Суда от 27.05.2004 № 180 – О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева А. М. на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
17Кочеткова Н. В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.
213
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ |
1’ 2008 |
праве нуждается в более детальном, тщательном на- |
Никакие экономические реформы, инициируемые и ор- |
учном исследовании и четкой регламентации в теку- |
ганизуемые центром, никакое переустройство в системе |
щем законодательстве18. |
государственных органов не дадут должного эффекта |
Институт правовой ответственности в системе мест- |
без существования и реализации механизма правовой |
ного самоуправления является хорошим стимулятором |
ответственности в муниципальных отношениях19. |
и координатором действий органов муниципальной |
|
власти в плане улучшения показателей жизни людей. |
Перейти на Главное МЕНЮ |
|
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ |
18 Кузин М. А. Ответственность за неисполнение правовых |
19 Юрчин А. А. Институт правовой ответственности в рос- |
актов местного самоуправления (федеральный и региональ- |
сийской системе местного самоуправления. Автореф. дисс. |
ный аспекты) // Российское право. 2004. № 10. |
… к.ю.н. М., 2006. |
214