Экзамен зачет учебный год 2023 / 1-1

2.3. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ

Белоусова Елена Вениаминовна, к.ю.н., доцент. Должность: профессор кафедры государственноправовых дисциплин. Место работы: Московский гуманитарный университет.

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы, связанные с основаниями и процедурой ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением. Отражены особенности такой ответственности, её место в системе публично-правовой ответственности органов местного самоуправления. Проанализированы особенности как ответственности в целом представительного органа местного самоуправления, так и отдельных депутатов.

Ключевые слова: представительный орган, местное самоуправление, ответственность, население, муниципальное образование, отзыв, депутат, роспуск.

RESPONSIBILITY OF REPRESENTATIVE BODY OF LOCAL

SELF-GOVERNING TO POPULATION

Belousova Elena Veniaminovna, PhD at law, associate professor. Position: professor of state-legal disciplines chair. Place of employment: Moscow humanitarian university. E- mail: elenabelusva@yandex.ru

Annotation: The article covers the questions of grounds and procedure of responsibility of representative body of local self-governing to population. Particular qualities of such responsibility, its place in the system of public-law responsibility of bodies of local self-governing are also reflected in the article. More over here are analyzed not only the particular qualities of responsibility of representative body of local self-governing, but singular deputies.

Keywords: representative body, local self-governing, responsibility, population, municipal entity, recall, deputy, dissolution.

Проблемы ответственности органов публичной власти, в том числе представительных органов местного самоуправления, неоднократно становились предметом научного исследования. Как известно, в теории права ответственность принято рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном)1. При этом, как правило, под позитивной ответственностью понимается ответственная деятельность установленного круга субъектов по осуществлению определенных полномочий в соответствии с законодательством. А.С. Борисов трактует позитивную ответственность как ответственное отношение органов и должностных лиц местного самоуправления к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение2. Таким образом, применительно к субъектам муниципальных правоотношений под позитивной ответственностью, следует понимать деятельность населения непосредственно либо

1См.: Теория государства и права. М. 1998. С. 416.

2Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005.

№2. С. 12.

органов местного самоуправления на основе внутреннего саморегулирования по решению вопросов местного значения, а также осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных на муниципальный уровень. Негативная ответственность, по мнению большинства авторов в сфере муниципального права, предполагает наступление неблагоприятных правовых последствий либо за принятые органами местного самоуправления противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций3 либо за неисполнение или ненадлежащим образом исполнение своих обязанностей по отношению к другим участникам правоотношений4 либо за совершенное правонарушение5. Также ответственность определяется как отрицательная оценка деятельности субъекта, в результате чего на него налагаются неблагоприятные правовые последствия в виде лишения политических, юридических или других интересов6. Интересна позиция В.С. Кашо, который предпринял попытку определить ответственность через сочетание позитивного и негативного аспекта, определив ее через призму муниципально-правовой ответственности как комплексный вид юридической ответственности, урегулированный нормами муниципального права, реализуемой государством, населением, физическими и юридическими лицами, а также самими органами и должностными лицами местного самоуправления в отношении субъектов местного самоуправления, включающей меры контроля, надзора, а при наличии муниципального правонарушения – меры государственного или общественного принуждения7. Таким образом, ответственность органов (должностных лиц) местного самоуправления реализуется, вопервых, как позитивная ответственность, то есть ответственная деятельность по решению вопросов местного значения, во-вторых, как негативная ответственность. Это нашло отражение в Европейской Хартии местного самоуправления, где сказано, что « местное самоуправление означает право и фактическую способность самоуправляющихся территориальных общностей осуществлять управление и решать в рамках законов под свою ответственность значительную часть государственных дел в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории» ( п.1 ст.3)8, а также в российском законодательстве. Местное само-

3Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М. 2006. Изд-во « Проспект». С. 645; Таболин В.В. Муниципальное право. М.: Академия МВД России. 1997. С. 158; Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов

идолжностных лиц местного самоуправления. Дисс… канд. юрид. наук. Саратов. 2003. С 56.

4Постовой Н.в. Муниципальное право России. М.: Новый юрист. 1998. С. 322.

5См.: Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Дисс… канд. юри. Наук М. 2003. С. 72; Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии. Учеб. Пособие. С.: Статут. 2001. С. 240; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. проф. И.С. Бондаря М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2002. С. 529; Уваров В.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ. 2001. С. 366; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Велби, 2004. С. 292.

6Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 5.

7Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления: Учеб. Пособие. Красноярск. 2005. С. 22.

8СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695; 1998. № 36. Ст. 4461.

57

тов (статья 15)13. В уставе Адамовского района Оренбургской области согласно ч.2 статьи 15 основаниями для отзыва депутата, и других выборных лиц могут служить « однократное грубое нарушение либо систематическое (два и более раза) нарушение действующего законодательства Российской Федерации, Оренбургской области, нормативных правовых актов органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, а также настоящего Устава и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции. Факты нарушения депутатом этих актов устанавливаются в судебном порядке» 14.

При этом в отдельных новых уставах сохраняется формулировка об утрате доверия избирателей. Однако она в отличие от предыдущего периода обусловлена не действиями морально-этического характера, а привязывается к принятию решений, совершению действий (бездействий), противоправность которых подтверждена судом. Так, согласно проекту устава г. Набережные Челны в соответствии с ч.1 статьи 13 основаниями для отзыва депутата представительного органа городского округа могут служить подтвержденные в судебном порядке конкретные противоправные решения или действия (бездействие) депутата, ставящие под сомнение доверие к депутату избирателей и выразившиеся в: А) однократном грубом либо систематическом (не менее двух раз в течение срока своих полномочий), без уважительных причин невыполнении своих депутатских обязанностей, Б) осуществлении деятельности, не совместимой со статусом депутата представительного органа городского округа; В) ином нарушении законодательства Российской Федерации, Республики Татарстан, нормативных правовых актов органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, устава и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции. Согласно ч. 2. этой же статьи под нарушением законодательства Российской Федерации, Республики Татарстан, устава и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, являющимся основанием для отзыва депутата представительного органа городского округа понимается однократное грубое нарушение либо систематическое (не менее двух раз в течение срока своих полномочий) нарушение депутатом представительного органа городского округа требований этих актов. Факты нарушения депутатом требований этих актов должны быть установлены в судебном порядке.

Анализ законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований позволяет выделить следующие основания отзыва, предусмотренные в названных актах: неисполнение (ненадлежащее) исполнение своих обязанностей; совершение действий, занятие деятельностью, несовместимой со статусом де-

Следует отметить, что названные положения в свое время предлагались различными исследователями. Так, Т.Д. Зражевская предлагала в качестве основания ответственности органов и должностных лиц местного

13Устав городского округа Елец Липецкой области. Принятом решением Елецкого городского совета депутатов от 5 сентября

2006 г. № 43.

14Устав Адамовского района Оренбургской области. Принят решением Совета депутатов Адамовского района от 24.04.2009 г.

№349.

самоуправления ввести неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов), законодательства субъектов РФ15. С ней соглашался и А.А.Безуглов, указывая, что в перечень актов следует добавить и нарушение уставов и других правовых актов муниципальных образований16.

Вместе с тем ответственность перед населением не ограничивается только отзывом депутата, хотя именно о такой форме ответственности упоминается в федеральном законодательстве. Отзыв депутата следует рассматривать как крайнюю меру, когда все другие возможные способы воздействия не принесут ожидаемого результата. При этом лишь для отзыва необходимым является совершение противоправного деяния.

Законодательством субъектов РФ, уставами, регламентами муниципальных образований, инструкциями и различными иными муниципальными актами, исходя из наличия отдельных характеристик императивного мандата местного депутата, предусмотрены и другие формы ответственности перед населением: периодические отчеты перед избирателями, внеочередные отчеты перед избирателями (при условии определенного числа подписей жителей избирательного округа)17, информирование их о реализации плана мероприятий по выполнению наказов избирателей18 и пр.

Еще одной формой ответственности уже всего представительного органа местного самоуправления перед избирателями является отчет о своей деятельности за истекший период, что предусмотрено практически во всех муниципальных образованиях.

Кроме того, следует обратить внимание на формулировку части 3 статьи 45 Закона № 131-ФЗ. В ней закрепляется, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Согласно части 1 названной статьи в данном случае под формами прямого волеизъявления населения муниципального образования понимаются референдум или сход граждан. Таким образом, ответственность представительного органа перед населением возможна и в форме его досрочного прекращения полномочий по указанным основаниям.

Однако при реализации мер такой ответственности необходимо учитывать особенности субъекта юрисдикции (население либо избиратели), который решает вопрос о применении санкции. Принимая решение о применении санкций (например, при отзыве депутата представительного органа), население не обладает

15Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. Саратов. 2000. С.39.

16Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России.

М.2001. Т.3. С.679.

17См.: Закон Тульской области от 22 января 1998 года № 79ЗТО в ред. 11.08.2005 №613-ЗТО « О статусе депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Тульской области».

18См. напр.: Решение Совета депутатов Ашинского городского поселения Ашинского муниципального района Челябинской области от 17.06.2010 г. № 28 « Об утверждении Положения о порядке работы с наказами избирателей, данными депутатам Совета депутатов и главе Ашинского городского поселения.

59