Экзамен зачет учебный год 2023 / Комментарий к ФЗ-131-1

1 . Конституция РФ (ст.3), как и законодательство большинства стран, устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно. В соответствии с о ст.12 Конституции РФ в РФ местное самоуправление признается и гарантируется государством.

Часть 1 комментируемой статьи определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России. Под основами, как правило, понимают находящуюся под защитой государства систему принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные

отношения. Соответственно основами конституционного строя РФ являются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить РФ характер конституционного государства.

________________

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.67.

Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в Конституциях стран, является требованием Европейской Хартии (Страсбург, 15 октября 1985 года, ЕТS N 122) . Европейская Хартия местного самоуправления была подписана Россией в 1996 году и ратифицирована в 1998 году.

Европейская Хартия определяет местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет основные принципы организации местной власти, в т.ч. принцип организационной и финансовоэкономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Особый акцент в Европейской Хартии делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской Хартии статус местных органов должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, при этом материальные и финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям органов местной власти. Административный контроль за органами местного самоуправления должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.

Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления нашли свое законодательное отражение в Конституции РФ. Более двадцати статей Конституции РФ регламентируют осуществление местного самоуправления в РФ. Именно в Конституции РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст.3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст.12), признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности

(ст.8).

Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов РФ. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, на процессы формирования и деятельности местного

самоуправления. Поэтому в соответствии с Конституцией РФ (ст.72) установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

________________

Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / под ред. В.В.Бакушева. М., 2007. С.23.

Согласно ст.16 Конституции РФ основы конституционного строя РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией РФ.

2. Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 года N 1417-I "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно этому закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 года. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 году Законом РФ от 6 июня 1991 года N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации". Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

3. В ч.2 комментируемой статьи приводится новое определение местного самоуправления. Данная дефиниция несколько отличается от определения, данного в ст.2 ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон 1995 года). Ранее местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В отличие от ранее действовавшего ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комментируемый Закон определяет местное самоуправление не как "деятельность населения", а как "форму осуществления народом своей власти", что больше соответствует Конституции РФ (ст.3). Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии со ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Комментируемый Закон определяет: "Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно", что отражает принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые вправе реализовывать следующие функции:

а) осуществлять правовое регулирование местного самоуправления (см. комментарий к ст.5, ;

б) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;

в) передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (см. ;

г) контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (см. ;

д) в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования (см. и т.д.

Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых

норм.

________________

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2005. С.72.

Комментируемый Закон регламентирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед следующими субъектами:

1)населением (см. ;

2)государством (см. комментарий к ст.72-;

3)физическими и юридическими лицами (см. .

Местное самоуправление осуществляется населением для решения вопросов местного значения. Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. . Перечень вопросов местного значения приведен в гл.3 комментируемого Закона.

Нововведением комментируемого Закона является закрепление собственного перечня вопросов местного значения за каждым типом муниципального образования:

а) городских и сельских поселений (см. ;

б) муниципальных районов (см. ;

в) городских округов (см. .

Всоответствии с Конституцией РФ (ст.32) граждане имеют право избирать

ибыть избранными в органы местного самоуправления (см. . В Конституции РФ (ст.130) также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (см. .

Вуставе муниципального образования закрепляется конкретный перечень вопросов для данного муниципального образования.

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. Данной нормой закрепляется два способа осуществления местного самоуправления:

1)путем прямого волеизъявления, т.е. через такие формы, как: - местный референдум (см. ; - муниципальные выборы (см. ; - голосование по отзыву (см. ; - сход (см. ;

- правотворческую инициативу (см. ; - территориальное общественное самоуправление (см. ; - публичные слушания (см. ;

- собрания и конференции граждан (см. комментарий к ст.29-; - опросы граждан (см. ; - обращения граждан (см. и т.п.;

2)через органы и должностные лица местного самоуправления: - представительный орган (см. ; - главу муниципального образования (см. ; - исполнительный орган (см. ;

-другие органы местного самоуправления, например, контрольный орган муниципального образования (см. .

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Исторические, политические, культурные, этнографические и иные традиции местного сообщества особенно учитываются при определении границ муниципального образования, выбора наименований органов местной власти, определении способа избрания главы муниципального образования, принятии символики муниципального образования и других процессах.

Следует отметить, что дефиниция "местное самоуправление", приведенная в комментируемом Законе, значительно отличается по смыслу от понятия местного самоуправления, закрепленного в Европейской Хартии. Если в Хартии местное самоуправление определяется как правоспособность органов местного самоуправления участвовать в решении публичных дел, то в комментируемом Законе, в первую очередь, акцент делается на формы народовластия.

Также можно выделить следующие отличия. Если в определении Европейской Хартии речь идет только о праве на местное самоуправление, то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в РФ осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ. Кроме того, Европейская Хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, т.е. не являются государственными.

Несколько иное толкование местного самоуправления дается в ст.1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках СНГ 29 октября 1994 года. Под местным самоуправлением, согласно Декларации, понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и комментируемым Законом заключается в том, что в комментируемом Законе речь идет о деятельности населения, а в декларации

о системе организации такой деятельности.

________________

Можаров А.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // "Законодательство и экономика", 2008, N 3.

Представляется, что нормативная формула, использованная в российском законе, вернее описывает понятие местного самоуправления.

В нормативных актах встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370) местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:

- особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;

-институт гражданского общества;

-специфический уровень власти - власти, осуществляемой населением муниципального образования;

- децентрализованная форма управления, предполагающая известную

самостоятельность и автономность местных органов;

________________

Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития. Автореф.дисс. (научный доклад): докт.юрид.наук. М., 1994. С.23.

-форма народовластия (ст.3 Конституции РФ);

-одна из основ конституционного строя РФ;

-форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;

-право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Уставы муниципальных образований в новой редакции повторяют нормативно закрепленное в комментируемом Законе определение местного самоуправления.

Комментарий к статье 2. Основные термины и понятия

1. В ч.1 комментируемой статьи приводятся определения терминов, используемых в комментируемом Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление "понятийного аппарата" означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности комментируемым Законом, что, в конечном счете, способствует его единообразному толкованию и применению. Приведенные и законодательно закрепленные термины юристы делят на три основные группы:

1) термины, относящиеся к территориальной организации местного самоуправления;

2)термины, относящиеся к полномочиям местного самоуправления;

3)термины, относящиеся к системе органов и должностных лиц местного

самоуправления.

________________

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2008. С.12.

Кроме того, в статье приведен термин, относящийся к системе муниципальных правовых актов.

Следует отметить отсутствие в комментируемой части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансовоэкономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления.

В отличие от ранее действовавшего Закона, комментируемый Закон приводит определения всех типов муниципальных образований. Если по ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты РФ самостоятельно определяли вид муниципального образования, что на практике привело к многообразию территориальных форм местного самоуправления, то комментируемый Закон на федеральном уровне четко определяет основные типы муниципальных образований:

1)сельское поселение;

2)городское поселение;

3)муниципальный район;

4)городской округ;

5)внутригородские территории городов федерального значения;

6)городской округ с внутригородским делением;

7)внутригородской район.

Последние два типа муниципальных образований впервые были введены Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов