ДЗ на 11.10.19

Тема: Территориальная организация местного самоуправления (все указанные ниже вопросы войдут в экзаменационные билеты). Глава 2 ФЗ 131.

• Понятие муниципального образования (сквозного понятия нет, законодатель определяет через перечисление).

Легального термина "муниципальное образование" (МО) в законодательстве нет, но ст. 2 ФЗ-131 раскрывает понятие МО через перечисление видов МО:

«МО — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.»

МО — это та территориальная единица, на которой осуществляется МСУ.

МО — часть территории РФ, в границах которой наряду с государственным управлением осуществляется МСУ для решения только местных вопросов. 

Признаки, которым должно соответствовать любое МО:

1. наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется МСУ;

2. НПА, в том числе устав МО;

3. обособленная муниципальная собственность + финансы МО;

4. компетенция;

5. органы МСУ;

6. символы.

• Виды муниципальных образований и критерии их формирования.

Виды МО:

Ст. 2 ФЗ-131 закрепляет 7 видов МО:

1. сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др. сельских населенных пунктов), в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ;

2. городское поселение - город или поселок, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ;

Сельское поселение и городское поселение (не являющееся городским округом) входят в состав муниципального района.

3. муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой МСУ осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ;

4. городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы МСУ которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим ФЗ (ФЗ-131) вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ;

5. городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские МО;

6. внутригородской район - внутригородское МО на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением;

7. внутригородская территория (внутригородское МО) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.

Критерии формирования МО:

• исторические предпосылки;

• величина территории муниципального образования;

• типы поселений и их количество;

• численность населения на соответствующей территории;

• принцип целостности;

• обеспеченность МО земельными ресурсами;

• наличие инфраструктуры, в том числе транспортной и др.

Так, территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

• Уровни осуществления местного самоуправления.

ПЛАН ОТВЕТА (Ковалева):

1. de facto - двухуровневая

2. de jure - термина нет

3. Характеристика

По сути весь ответ строится на:

Территории всех субъектов делятся на муниципальные районы (в свою очередь делятся на городские и сельские поселения) и городские округа.

В район не входят городские округа (в т.ч. ЗАТО и наукограды), где 1 уровень.

+ внутригородская территория города федерального значения

У района – межмуниципальные координационные функции.

В РФ складывается двухуровневая система МСУ.

ФЗ-131 2003 года:

6 статья ФЗ-131 дает возможность правотворчества субъектам только в том объеме, который разрешен данным ФЗ («разрешено то, что разрешено»). Это касается в том числе и территориальной организации МСУ, в частности проблемы двухуровневости.

Ни КРФ, ни ФЗ N 131-ФЗ не используют выражения "уровень местного самоуправления" ("уровень осуществления муниципальной власти" и т.п.).

Но можно говорить о фактическом закреплении в законе двухуровневой организации местного самоуправления:

• территории нескольких поселений ("первый уровень") составляют территорию муниципального района ("второй уровень");

• "над" городским округом и внутригородской территорией города федерального значения не создается никакого "второго уровня", местное самоуправление здесь осуществляется на одном ("первом") уровне.

По смыслу законодательства о МСУ:

• территория всех субъектов РФ поделена на территории муниципальных районов и городских округов,

• а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений,

• + причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории.

• В городских округах не может быть других МО, такие МО упразднены с 2006 года.

• Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских МО).

Территории МО в большинстве субъектов РФ совпадают с адм.-тер. делением, при этом:

- городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения,

- городскому поселению — город или посёлок городского типа районного значения,

- сельскому поселению — сельсовет или сельский округ,

но во многих регионах имеются расхождения.

Цель двухуровневости по диссертации Баженовой

Введение законодательством различных видов (статусов) муниципальных образований "первого уровня", обусловленное различием сложившейся экономической, демографической ситуации, экономико-социального потенциала территорий, позволяет дифференцировать решаемые на местном уровне задачи в зависимости от объективных потребностей местности.

К тому же такой подход позволил во многом преодолеть негативную тенденцию формирования муниципальных образований исключительно на уровне районов, сельских округов и других укрупненных административно-территориальных единиц, сложившуюся в период действия Закона N 154-ФЗ (1995 г.).

• Основные принципы территориальной организации муниципальной власти.

1. Основные принципы

1) распространения м/с на всей территории (кроме территории с низкой плотностью населения + межселенные территории)

2) сочетаниепоселенческого и территориального принципа

3) двухуровневая система в м/с районах (в городах 1 уровень)

К этому принципу пришли не сразу. В Постановлении 1997 («Удмуртское дело») КС РФ поставил под сомнение возможность двухуровневой организации: обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.

В 1998 году в деле по Республике Коми была иная ситуация. В Конституции Коми было сказано, что ОМС создаются только в районах и городах республиканского подчинения. КС РФ сказал, что это только примерный перечень муниципальных образований, поскольку иное толкование будет противоречить 131 статье Конституции, которая устанавливает поселенческий принцип.

В 2003 году 131 закон признал двухуровневость. Тут же КС РФ говорит, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Российской Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

По 131 закону двухуровневость была применима только к муниципальным районам, но теперь в связи с принятием 136 ФЗ в 2014 году появилась возможность создания внутригородских районов городского округа. Поэтому принцип, можно сказать, двухуровневости стал универсальным.

4) участие населения в вопросах связанных с преобразованием

Принципы установления границ (ст. 11 ФЗ 131):

- Территория субъекта должна делиться на поселения, кроме территорий с низкой плотностью, которые могут не входить в состав поселений;

- Территории поселений входят либо в состав муниципального района, либо в состав городского округа;

- В состав поселения входят земли независимо от форм собственности, МСУ живет независимо от собственника соответствующих земель;

5) наделение статусом м/с образования, установление и изменение границ законом субъекта

6) целостность территории ( территория населенного пункта обязательно входит полностью в состав поселения;территория поселения не может входить в состав другого поселения).

7) учёт исторически и местных традиций

• Соотношение муниципально-территориального и административно-территориального устройства.

Территории МО в большинстве субъектов РФ совпадают с адм.-тер. делением, при этом:

- городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения,

- городскому поселению — город или посёлок городского типа районного значения,

- сельскому поселению — сельсовет или сельский округ,

но во многих регионах имеются расхождения.

А/т деление – распределение гос. управления по территории унитраного гос-ва или его субъекта.

Варианты соотношения с м/с:

а) а/т единица делится на м/с образования (чёткое разграничение гос. и м/с полномчий),

б)параллельно - территория субъекта одновременно делится на а/т и м/с единицы (самый популярный вариант до 2003, сейчас НЕТ)

в)м/с единица делиться на а/т единицы (в Москве до 2001 года, т.к.ошибочно считали Москву не субъектом, а городским округом)

Сегодня субъектРФ сам определяет своёа/т деление.

М/с деление – распределение м/с по территории унитраного гос-ва или его субъекта.

Этапы:

I)С 1990-1993 (Закон РСФСР о м/с 1991): м/с было в границах а/тделения => АДМ структура перенесена в м/с структуру.

Закон 1990 года СССР: базовый уровень(сельсовет, посёлок, город) + иные.

Закон 1991 года РСФСР: закрытый перечень м/с образований: 2 уровня.

II)1993 (Указ Президента о поэтапной конституцонной реформе, ликвидация советов): поселенческий принцип («м/с осуществляется в городских и сельских поселения и на др. территориях с учётом исторических и иных местных традиций»). На иных уровнях только при объединении => на уровне района нельзя, если только не объединятся в поселения района.

В Конституции 1993 не понятно, та же самая формулировка: «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» => не привязывает к а/т делению, но и не исключает.

III) ФЗ 1995 года:

Вводиться понятие «м/с образование» =>связывает м/с деление не с а/т, а с м/с делением (м/с деление: часть посления, в городах, посёлках, станица, районах, сельских округа и т.д. => перечень открытый).

Где будет осуществляться м/с решали субъекты (с учётом, что на всей территории РФ), не было првязкик а/т делению как в 1991 году, но оно не исключено. На практике субъекты создавали м/с образования по разному:

а) либо послеленческий уровень (поселения)

б) либо территориальный уровень (районы и округа)

в) либо и поселенческий и территориальный (поселени объединялись в районы, но не было соподчинения по постановлению КС)

Там где 2 уровня не было разгарничения предметов ведения, т.к. у все м/с образований 1 уровень. Субъеткы могли разгарничить компетенцию.

IV)ФЗ 131:

Чёткая 2-ух уровневая структура в районе: сельские и городскиепоселения. В район не входят городские округа (в т.ч. ЗАТО и наукограды).

+ внутригородская территория города федерального значения

У Района – мемуниципальные координационные функции.

После ФЗ 131 2003 года там, где параллельно существовало м/с и а/та/т деление было ликвидировано, т.к. ФЗ 131 разграничил полномочия гос. власти и м/с. Осталось там, где 1ый уровень (Южный округ, Северный и т.д. в Свердловской области – а/т единицы, которые деляться на м/с единицы)

Сейчас вводиться вновь а/т деление, в субъектах, которые объединились и статус вновь вошедшего округа д.б. 1) а/т единицей сособымстатусом либо 2) м/с образованием по ФЗ и закону субъекта, но пока ФЗ не принят, они становятся м/с объединением (впервые в Коми-Пермяцком особом округе: хотели оставить представительство в СФ, оставить губернатора и т.д.).

В Определении от 15 мая 2007 г. N 406-О-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.

Ст. 11 ФЗ-131 устанавливает то, как определяются границы МО

1. Для поселений - городского и сельского:

• Вся территория субъекта должна делиться между поселениями - п.1 ч.1

Искл.: территории с низкой плотностью населения (это исключение не распространяется на особо важные земли: земли общего пользования, рекреационные и т.д.);

• Территории всех поселений должны входить в состав муниципального района - п. 2 ч. 1

Искл.: территории, входящие в состав городского округа, а также территории с низкой плотностью населения.

• Территорию поселения составляют: - п. 3 ч. 1

- исторически сложившиеся земли населенных пунктов,

- прилегающие к ним земли общего пользования,

- территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения,

- рекреационные земли,

- земли для развития поселения.

• В состав тер-ии поселения входят земли независимо от форм собст-ти и целевого назначения - п. 4 ч. 1

• В состав территории городского поселения могут входить:

- 1 город или 1 поселок,

- + территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (в соответствии с генеральным планом городского поселения) - п. 5 ч. 1;

• В состав территории сельского поселения могут входить: - п. 6 ч. 1

- 1 сельский населенный пункт/поселок с численностью населения более 1000 чел. (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 чел.) и (или)

- объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 чел. каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 чел. каждый);

• Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 чел., как правило, входит в состав сельского поселения - п. 7 ч. 1;

• В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 чел. - п. 8 ч. 1;

• Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав - п. 11 ч. 1;

• Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения - п. 12 ч. 1;

• Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения - п. 13 ч. 1;

• Территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района - п. 16 ч. 1.

2. Для городского округа.

• Территория гор. округа не входит в состав территории муниципального района - п. 14 ч. 1;

• Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами МСУ городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами МСУ прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 настоящего ФЗ (ФЗ-131) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам ФЗ и законами субъектов РФ - ч. 2;

• При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения - ч. 2.