Экзамен зачет учебный год 2023 / Эссе. Осокин А.В.-2

Осокин Александр Владиславович,

Студент 302 группы Юридического факультета МГУ

«Рефлексия по муниципальному праву: что было – видели, что будет - увидим»

Изучение муниципального права в осеннем семестре 2021 гг., на первый взгляд, является лишь прохождение утвержденной университетом программы, которая закономерно оканчивается экзаменом по соответствующей дисциплине. Однако происходящие изменения в системе местного самоуправления, которые, в конечном счете, отразятся на функционировании российской государственности, произошли именно к окончанию курса муниципального права. Под такими изменениями подразумевается внесение на рассмотрение в Государственную Думу РФ Законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», с которым некоторые теоретики связывают «конец» классического местного самоуправления, как «последнего бастиона гражданского общества», именно с принятием нового законопроекта, который предпримет попытку встраивания местного самоуправления в систему публичной власти.

На данный момент сложно говорить о каком-либо влиянии концепции единой публичной власти на местное самоуправление, однако, можно делать определенные выводы, основываясь на (1) процессе правотворчества указанного законопроекта, а также (2) некоторых положений самого законопроекта, пояснительной записки к нему. Наиболее отличительной чертой процедуры принятия нового законопроекта является его недемократичность, которая выражается в отсутствии тех самых начал, которые были свойственны еще земской и городской реформе – общинности, соборности и софийности – поскольку современные законодатели (в лице А.А. Клишаса и П.В. Крашенинникова) не прибегли к процедуре профессиональной экспертизы соответствующих положений законопроекты. В частности, для доработки указанного законопроекта на этапе его разработки следовало бы направить соответствующие запросы в группы интересов: муниципальные образования, органы межмуниципального сотрудничества (единое общероссийское объединение муниципальных образований, советы и объединения муниципальных образований и т.п.), в Общественную палату, различные правозащитные организации, экспертные учреждения в лице университетов (в частности, на юридические и политологические факультеты ведущих отечественных ВУЗов), а также в специализированные исследовательские центры (напр., ИЗиСП). Но такого решения принято не было, а положения законопроекты вырабатывались в кулуарном порядке без обращения к широкой публике.

Иным аспектом, свидетельствующим о размывании демократического и человеческого начала в местном самоуправлении, свидетельствуют централизаторские тенденции, содержащиеся в положениях законопроекта. В частности, законопроект полностью избавляется от поселенческого принципа местного самоуправления, выкорчевывая исторические и традиционные связи определенного территориального сообщества с конкретной территорией, отдавая их под эффективное управление новых муниципальных образований, которые будут лишь управлять вверенной им территорией, что вряд ли можно связать с самостоятельным и под свою ответственность решением вопросов местного значения. Кроме того, законопроект содержит пресловутое определение местного самоуправления, которое в пору называть «местным управлением», поскольку оно становится формой самоорганизации граждан, не предполагающей полноценной реализацией их свободы даже в рамках государства (публичной власти). В целом, местное самоуправление в современной России находится в зоне существенного риска, поскольку на него воздействует одновременно несколько групп интереса, de facto осуществляя двойной контроль – как со стороны Российской Федерации, так и со стороны региональных властей. В частности, об этом свидетельствует новейшая модель регулирования главы муниципального образования, который, с одной стороны, занимает муниципальную должность, а, с другой стороны, является государственным служащим государственной службы субъекта РФ. Происходит ситуация двойного подчинения – с одной стороны, интересам населения (представительного органа), а с другой стороны, интересам региональной власти (а также власти федеральной, которая имеет существенное влияние на функционирование власти региональной).

Интересный подход был избран Конституционным Судом РФ при разрешении т.н. Санкт-Петербургского дела, связанного с невозможностью избрания главы муниципального образования: КС РФ решил, что между двумя принципами – принципом стабильности публичной власти на местном уровне и принципом сменяемости власти – должен перевесить первый принцип, поскольку он связан со стабильностью местной власти, которая может назначить временно исполняющего обязанности главы МО, а в разумный срок избрать нового главу МО. При этом такой подход является небесспорным, поскольку допускает искажение волеизъявления избирателей, связанное с введением категории разумного срока перевыборами нового главы муниципального образования, которые могут затянуться на неопределенно долгое время. Законопроект также реципиировал позицию КС РФ, что намекает на то, что федеральная власть будет выступать за стабильность власти и лоялизм местных элит, исключая частую и неконтролируемую сменяемость власти.

Следовательно, муниципальное право буквально меняется на глазах: в начале учебного года от местного самоуправления все еще отдавало демократичностью, но уже к декабрю оно, скорее всего, находится в агонии, которая перерастет в смерть местного самоуправления, хотя занятая мной позиция может быть небесспорной. В условиях развития агломераций в современной России, вероятно, именно такой подход к централизации местного самоуправления является единственно правильным, хотя и исключает позицию, занятую Президентом РФ, озвучившим, что развивать надо не отдельные города и агломерации, а, в целом, всю территорию Российской Федерации, иначе многие малые города стратегического значения просто погибнут. Кроме того, усиление ответственности должностных лиц местного самоуправления перед региональной властью является реализацией давно озвученной «концепции шпицрутена»: чтобы у власти не оказались вилы в боку, надо шпицрутеном воспитывать муниципальных чиновников. Во всяком случае, долгосрочные прогнозы относительно дальнейшего развития местного самоуправления в России давать рано, поскольку законопроект может быть существенно изменен.