Экзамен зачет учебный год 2023 / Источники муниципального права
.docxИзменить границы муниципального образования можно только узнав мнения населения.
Отдельные полномочия: есть потому что вопросы местные, а есть вопросы которые передают государственные полномочия (обязательное материальное и финансовое обеспечение).
Органы местного самоуправления не осуществляюют все те полномочия, который предусмотрены К РФ.
Отечественная формулировка МСУ предельно демократична.
Источники муниципального права:
Является ли МП отраслью или комплексной отраслью – вопрос сложный. Само появление понятия комплексная отрасль права характеризует нестабильность правовой системы, которая возникла на волне перемен 90-х гг. возникновение новых общественных отношений, качественное изменение прежних общественных отношений – потребовали качественного регулирования.
Возникновение МП в качестве комплексной отрасли права: возникновение МП и постановка этого вопроса обусловлено возрождением явления МСУ, которое потребовало разработки системы собственного правового регулирования, более тонкого правового инструментария.
В сфере МСУ есть потребность в использовании понятия гражданско-правового договора, вступления муниципалитета в гражданско-правовые правоотношения, но они осложнены присутствием МСУ. Чтобы это осложнение вписать мы используем новые конструкции.
Вторичные правовые образования (комплексные отрасли) – элементы в структуре системы права, которые обособляют определенную группу общественных отношений и пытаются создать собственную систему регулирования.
Муниципальное право – искусственное правовое образование, объективное явление жизни (возникли объективно отношения в сфере МСУ; в юридическом смысле возникла потребность в более тонком правовом регулировании этой сферы общественных отношений).
Источники муниципального права:
Система источников муниципального права (как и других комплексных отраслей) одинакова:
Конституция РФ
Источники отраслевого порядка,
Собственный элемент (муниципальные нормативные правовые акты).
Система источников всегда проявляет себя здесь по-разному.
Конституция:
Уделяет огромное внимание МСУ(отдельная глава), исторически предопределенное обстоятельство : МСУ должно было стать социально-политическим явлением, на которое общество и государство могло опереться в демократических образования.
Конституция закрепляет демократическую модель МСУ.
МСУ провозглашается формой политической децентрализации (существует наряду с государственной властью) – ст.3 К РФ.
Ст. 12 Конституции: гарантирует самостоятельность МСУ как формы народовластия. Эти положения К РФ закреплены в главе 1 – основы конституционного устройства – колоссальное значение для сохранения конструкции МСУ, т.к. МСУ можно отменить только если будет отменена К РФ.
Благодаря этой формуле (включения МСУ в качестве формы народовластия) в главу 1, МСУ существует и по сей день. Стало преградой для жестких государственных преобразований.
В рамках разработки К РФ предлагались различные варианты закрепления МСУ:
вариант о включении в текст К РФ термина «местное сообщество» (используется термин население). От местного сообщества решили отказаться – неопределенный термин и требует членства (как его определять непонятно).
МСУ является политико-правовым явлением в рамках которого населению предоставлено право решать вопросы местного значения.
Международные договоры (акты):
Вопрос кто главнее спорный.
В процессе имплементации МД в российскую правовую систему этот договор проходит проверку на соответствие К РФ – этот договор должен соответствовать К РФ. Значит, МД должен быть на месте после К РФ.
Основным актом, играющим большую роль для МСУ, является Европейская Хартия МСУ 1985 года – акт, который закрепляет принципы МСУ, которые с конца 19 и до конца 20 (до 85 г) получили всеобщее признание – некая универсальная формула МСУ, которая зиждется на тех началах, на которых действует само государство.
МСУ – особое политико-правовое явление.
Задача Хартии – гарантировать возможность реализации МСУ в том виде, в котором задумывалось во всех Западных государствах. Хартия содержит минимум принципов существования МСУ. Хартия предлагает каждому из государств закрепить МСУ на конституционном уровне. Поэтому институт МСУ существует в качестве конституционно-правового. В хартии есть ряд положений, которые характеризуют отношение общества и государства к МСУ:
Понятие МСУ по Хартии предполагает сочетание сущего и должного (не только право, но и реальная возможность субъектов решать публичные дела на соответствующей территории).
Недостаточно закрепить институт МСУ, гос-во должно организовать условия для реализации.
Ратификация. РФ Хартию в 1998 году. После ратификации Хартии РФ МСУ понимается как право и реальная способность ОРГАНОВ МСУ решать вопросы местного значения на местах. По К РФ основной субъект – население, а по Хартии – органы МСУ. ПРОТИВОРЕЧИЕ.
Представления о демократии, выраженные в Европейской Хартии (универсальная модель МСУ): опирается на представления о демократии, как преимущественно представительной. Приоритет представительной над иными формами демократии.
Совокупность гарантий МСУ также закреплены в Хартии: содержит порядка 20 гарантий, которые можно сгруппировать:
-к организации МСУ
-гарантии самостоятельности при решении вопросов территориальной организации
-совокупность компетенционной гарантии: предоставление права решения собственного круга вопросов на самостоятельных началах
-финансовые гарантии: предоставление собственных источников доходов и финн помощь. Хартия требует постоянной заботы о финн состоянии МСУ.
ФКЗ и ФЗ:
ФЗ «об общих принципах организации МСУ в РФ» №131-ФЗ
Ст.72 К РФ МСУ – предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ.
П. «м» пределы полномочий государства в вопросах правового регулирования МСУ.
Толкование 1: наименьшая степень вмешательства государства в вопросы МСУ: гос-во устанавливает МСУ, закрепление его в качестве института, чтобы на местах сами муниципальные образования имели возможность регулирования вопросов МСУ. От этой формулы мы отошли.
Толкование 2: государство устанавливает систему органов МСУ: более широкое вмешательство государства. Государство закрепляет структуру органов МСУ, а все остальное (порядок осуществления власти и т.п.) отдается на откуп МСУ. Формула содержит также много вопросов, многие оставленные вопросы требуют правового регулирования.
Толкование 3: государство устанавливает систему МСУ. Предполагает более широкое толкование: порядок организации МСУ и порядок осуществления населением власти – определяет государство. Иные вопросы оставляет МСУ.
Толкование 4: более широкое вмешательство государства и вручается государству «ключи» регулирования МСУ, где государство устанавливает общие принципы организации МСУ. Гос-во закрепляет институт МСУ, порядок организации деятельности ОМСУ и институтов непосредственной демократии и иные основы, гарантирующие существование МСУ на территории. Эта формула направлена на регулирование МСУ не на мелочах, а закрепление общих принципов.
Насколько глубокими могут быть эти принципы?
Четвертое толкование — самое широкое, мы его придерживаемся. Потому что приняли закон № 131. он подвергается критике из-за детального регулирования.
Иные ФЗ:
Два ФЗ «Об общих принципах организации МСУ»: № 154 –ФЗ, №131-ФЗ 1995.
Момент общей направленности этих ФЗ: на основании одной и той же конституционной модели законодатель принял два абсолютно противоположных ФЗ.
Первый – направлен (принимаясь на волне демократических преобразований) на то, чтобы внедрить МСУ в его конституционном понимании. Практика показала, что в этом варианте, МСУ оказалось не жизнеспособным. МСУ оказалось под огромным шквалом критики со стороны населения, т.к. государство оставило его без регулирования и финансирования. Поэтому законодатель оставил эту сферу жизни на саморегулирование. Этот закон носит рамочный характер. Его плюс – надежда, что МСУ может состояться как демократический институт.
К началу 2000-х, к 1998 году демократические ожидания оказались пустыми, население не желало решать вопросы местного значение (тяжелая жизненная ситуация, нехватка денег в семьях). Надежда государства на то, что все сможет урегулировать местная власть, не реализовалась. То, что должно было регулировать муниципальная власть взяли на себя регионы. В 5 субъектах федерации МСУ не было введено в принципе, т.е. региональная власть пыталась создать собственную систему управления делами на местах. Региональная власть выстроила квази-административную вертикаль исполнительных органов. Возрождение полновластия советов, демократия должна реализовываться не только через население, но и через представительные органы – все это забыто.
Федеральной властью поощрялась административно-исполнительная вертикаль власти на уровне региона.
Все это позволяет сказать, что этот закон требует существенных изменений.
В начале 2000-х обсуждается вопрос о принятии нового ФЗ и в 2003 году он принимается (прямо противоположный первому).
Второй – закон не носит чисто рамочный характер. 131-ФЗ регламентирует отношения в сфере МСУ самым детальным образом. Этот ФЗ не оставляет МСУ на усмотрение региональной власти или муниципальной. Государство стремиться внедрить свое полномасштабное вмешательство. Этот ФЗ предполагает институты демократии, но в отличие от 154 закрепляет большее количество форм демократии. Это отступление оказалось не страшным и понятным.
Государство осознает не готовность граждан решать постоянно вопросы.
В первоначальной редакции предполагалось отойти от административно-исполнительной организации власти и вернуть право управление делами жизни населения представительным органам. Обозначено четкое положение представительных ОМСУ.
ФЗ в таком виде просуществовал недолго. С 2003 по 2010 мы видим 131 закон в одном виде – в виде закона переходного. С 2010 года приобретает новые очертания: укреплено положение государства, разрешение передачи части полномочий МСУ региональной власти (выстроена система иерархической власти, нижний уровень – власть муниципальная), отказ государства от признания за представительными органами превалирующей роли, направленность на выстраивание иерархии исполнительных органов, включая местную администрацию.
131, 154 законы закрепляют прямо противоположные направления в реализации конституционной модели.
Акты Президента, Правительства, ФОИВ:
Точечные вливания в регулирование
Законы субъектов РФ:
В соответствии со ст.72 К РФ общие принципы организации МСУ – предмет общего ведения ----поэтому регионы имеют полноправные полномочия в сфере регламентации правоотношений .
Как разграничить полномочия федерации и субъектов федерации.
Этот вопрос решался по-разному в 154 и 131:
154 – минимальная степень федерального вмешательства, право регионов в том объеме, в котором они пожелают. Огромные масштабы регламентации субъектов федерации. Принцип полной свободы субъектов.
131 – существенно ограничивает полномочия субъектов.
Субъекты могут мало что останавливать. Право субъектов перераспределять полномочия между субъектами. Закон базироавлся на том, чтобы максимально ограничить все полномочия субъектов. Эта концепция не оправдала себя. Поэтому в 2014 году были внесены изменения.
Ст.6 закрепляет:
Субъекты РФ вправе осуществлять регулирование по вопросам организации МСУ в случаях и в порядке, установленных законом 131-ФЗ. Т.е. не вправе решать те вопросы, которые государство им не указало.
Произошло расширение полномочий в самом законе 131-ФЗ. Начинают появляться слова и выражения « в рамках, установленных субъектам федерации». Приобрели право замещения должности главы муниципалитета, перераспределения полномочий м д субъектами федерации и муниципалитетами и т.д – права регионов. Они вкладываются в формулу распределения полномочий между федерацией и субъектами.
Муниципальные НПА:
Муниципальные образования: государство должно оставить им что-то такое, что само не урегулировало и оставило им. Вопросы процедурного характера, вопросы реализации положений на территории МСУ – но чистых НПА на сегодняшний день нет.
Муниципальное нормотворчество носит исполнительно-распорядительный характер , по большей части.
Законодатель не закрепляет понятие муниципального НПА!
Отсутствие определения этого понятия представляет проблему для МСУ. Специфика МСУ: должно осуществлять конкретное регулирование в конкретных условиях, поэтому муниципалитетам приходится принимать акты смешанного характера (2 нормативных пункта, 2 ненормативных), либо одна норма может содержать одно положение, но их природа не ясна. Т.е. природа их актов такова, что не всегда удается определить их нормативный характер – ПРОБЛЕМА. С 2007 года ввели требования о ведении регистра муниципальных правовых актов – для упорядочения системы нормативного регулирования на местном уровне. Ведется минюстом. И возникает вопрос: что является муниципальным прав актом, а что не является. Ответа нет.
Что представляет собой система муниципальных НПА:
Состоит из 3-х уровней:
1 уровень: устав и решения, принимаемые на местном референдуме (т.е. устав муниципального образования и решения, принимаемые на местном уровне обладают ОДИНАКОВОЙ высшей юридической силой):
Устав – основной муниципальный нормативный акт, закрепляет основы организации МСУ на территории конкретного муниципального образования, политико-правовое значение велико. Поэтому устав зачастую именуют местной К РФ. Обладает высшей юридической силой.
При этом Устав на сегодняшний день принимается представительными органами власти. (квалифицированное большинство при голосовании за проект устава – легитимация его в глазах населения). Высшая юридическая сила натянута, из-за спорной процедуры принятия.
Решения, принимаемые на местном референдуме – по порядку принятия действительно имеют высшую юр силу. Но не по всем вопросам может состояться.
Отсюда на чаше весов лежат референдум и устав: и как понять, что выше по юр силе? Скорее всего, референдум. По разным критериям они относятся к актам с высшей юр силой.
2 уровень – решения представительных органов: принимают большинство актов нормативного характера.
3 уровень – иными ДЛ и органами: небольшое количество. Принимают в небольшом объеме акты ненормативного характера.
Могут ли обычаи и местные традиции обладать нормативными началами? К-я предлагает не только закрепить МСУ, но и сохранить регулирование с учетом местных традиций и обычаев. Теоретически это означает, что обычаи обладают нормативными началами. Но на практике не подтверждается.