17. Основные принципы территориальной организации муниципальной власти. Соотношение муниципально-территориального и административно-территориального устройства.

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

• создание муниципального образования;

• состав территории муниципального образования;

• границы муниципального образования;

• изменение состава территории муниципального образования;

• упразднение муниципального образования.

Вопросы организации власти неразрывно связаны с территориальным устройством государства, поскольку деятельность органов власти осуществляется и распространяется на определенной территории – территориальной единице, на которые разделена вся территория государства. Такое деление территории государства называется административно-территориальным делением и является неотъемлемой частью государственного устройства.

По учебнику Мильшина и Чаннова:

Территориальные основы местного самоуправления - совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

1. местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;

2. территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;

3. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Иные принципы: В решении вопросов территориальной организации местного самоуправления должны учитываться следующие принципы:

• осуществление местного самоуправления на всей территории России;

• Население не зависимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления;

• обеспечение экономических и организационных условий;

• целостность территории муниципального образования и возможность их объединения при наличии общей границы;

• учет мнения населения, проживающего на данной территории;

• учет исторических, социально-этнических и иных местных традиций;

ФЗ 2003 г. провозглашает обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, но, в отличие от ФЗ 1995 г., не просто декларирует эту обязательность, но и закрепляет формы и способы ее обеспечения.

• Вся территория субъекта Федерации, за исключением сельской территории с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между поселениями.

• Территории всех поселений, за исключением территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

• Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. За исключением этой территории, территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территории поселения.

• В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

• Теперь не может быть территории - поселенческой или межселенной, которая не была бы разделена либо между поселениями и городскими округами (в местностях со средней и высокой плотностью населения), либо между муниципальными районами (в местностях с низкой плотностью населения).

• В муниципальных районах с низкой плотностью населения межселенная территория возможна как территория, находящаяся вне границ поселений. На этой территории могут располагаться небольшие населенные пункты, не входящие в состав сельских или городских поселений.

По учебнику Игнатюка, Павлушкина:

В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10).

Немного истории:

К решению вопросов о территориальных основах местного самоуправления в новейший период подходили на разных этапах по-разному. Одновременно с формированием нормативно-правовой базы местного самоуправления шли изменения и территориальных основ.

1. Первоначально (первый этап) органы местного самоуправления в России создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в союзном и российском законодательстве о местном самоуправлении отсутствовало. Оно не допускало осуществление местного самоуправления на каких-либо иных территориях, кроме как в рамках административно-территориальных единиц установленных еще в годы советской власти. Район, бывший узловым звеном системы управления в советский период, сохранил ключевую роль и в структуре местного самоуправления на первоначальном этапе реформирования. Принципы административно-территориального устройства, предполагающие соподчинение органов власти разного территориального уровня по существу перенесены на систему самоуправления на местах.

2. На втором этапе с октября 1993 года, начавшийся с Указа Президента РФ, утвердившего Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы (26.10.1993 г.). В этом положении вводится понятие поселенческого принципа территориальной организации местного самоуправления, в соответствии с которым территориальной основой выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Поселенческий принцип разрушил приоритет района как территориальной основы в организации местного самоуправления и старые организационные принципы власти на местах.

3. Конституция России 1993 года не содержит конкретных исчерпывающих положений о территориальных основах местного самоуправления, тем самым предоставляет широкие возможности населению самим определять территориальные границы для создания муниципальных образований с целью организации самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

Из учебника Мильшина и Чаннова:

В иерархии территориальных единиц Российского государства выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие - субъекты РФ, второй - деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.

Административно-территориальная единица есть часть территории субъекта Федерации с установленными границами, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения государственных и местных задач, необходимых для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны в целом.

Наиболее распространенные виды административно-территориальных единиц - районы, сельсоветы; населенных пунктов - села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц - муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта Федерации, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то "система муниципальных образований - формируется "снизу", в идеале - в соответствии с потребностями местного населения"

Из учебника Васильева:

Определив общий для всех субъектов Федерации порядок территориальной организации местного самоуправления, Федеральный закон N 131-ФЗ ощутимо затронул административно-территориальное устройство субъектов Федерации. Сеть муниципальных образований почти идеально вписалась в сложившуюся структуру административно-территориального деления субъектов Федерации с восстановлением ранее существовавших сельсоветских административно-территориальных единиц. Это не оправдывает вывод о ненужности государственно-правового института административно-территориального устройства субъекта Федерации. Он сохраняется и функционально, и институционально. Свидетельство тому - продолжающие действовать законы субъектов Федерации об их административно-территориальном делении. Созданные в муниципальных образованиях - районах и городских округах - органы местного самоуправления выполняют отдельные государственные полномочия, на территории этих муниципальных образований самостоятельно действуют органы государственной власти, реализуя правоохранительные, налоговые и другие государственные функции.

Вне границ муниципальных образований существуют административно-территориальные единицы. Например, в Свердловской области созданы административные округа, включающие несколько муниципальных (административных) районов. Вполне возможно, что некоторые полномочия федеральные и региональные органы государственной власти могут не передавать муниципальным органам, а создавать для этого специализированные административные структуры, территориальные пределы деятельности которых не обязательно будут совпадать с границами действующих муниципальных, как и административно-территориальных, образований, например образовательные округа.

Таким образом, организационно-правовые институты "административно-территориальное деление" и "территориальное устройство местного самоуправления", хотя и тесно связаны, не являются идентичными.

Из учебника Авакъяна:

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в РФ» НЕТ понятия уровня осуществления МСУ.

Но: все существующие мун. образования являются уровнями МСУ, а именно:

• сельские поселения;

• городские поселения;

• муниципальные районы;

• городские округа;

• внутригородские территории городов фед. значения.

ВАЖНО: этот перечень исчерпывающий; все новые уровни могут быть предусмотрены не иначе, как на основании принципов ФЗ.

Важные принципы:

1. единство административно-территориальной структуры субъекта РФ и организации МСУ;

- вся территория субъекта должна быть разбита на мун. районы и городские округа; ни один клочок земли НЕ МОЖЕТ остаться за их пределами; в т.ч. наукограды и закрытые образования – все является муниципальным образованием на уровне муниципальных районов и городских округов.

- по общему правилу на уровне городских округов и мун. образований НЕ создается иных органов публичной власти общего характера, кроме органов МСУ (хотя там, конечно, есть суды, прокуратуры и др.);

Что это за орган? Предлагались разные три варианта:

1. если в районе/ городе создан орган МСУ как орган управления общей компетенции:

- не требуется создание отдельного местного органа гос. управления;

- и государственные, и местные полномочия объединяются в руках органа МСУ.

2. на уровне города/района – гос. управления, МСУ – на уровне сельских поселений, районов или микрорайонов города;

- тут вопрос: вправе ли субъект РФ не превращать район, город в мун. образование, если надо, проводить реорганизацию, делать их уровнем осуществления гос. власти?

3. на уровне города/района – два органа: орган МСУ и гос. орган, каждый из которых решает свои вопросы (своеобразное двоевластие).

Здесь важно кратко описать Постановление КС по Удмуртской республике 1997 года:

- местное самоуправление должно быть одноуровневым; то есть, если район – это мун. образование, то поселения в его составе уже не могут иметь такой статус; новый ФЗ это опроверг – мун. образованиями становятся и район, и входящие в него поселения;

- субъект вправе создавать органы гос. власти в городах, наделив их статусом городов республиканского (или др.) значения; в таком случае мун. образования могли бы стать части города; ФЗ это так же не подтвердил – мун. образованием является городской округ, а для частей города введение МСУ возможно ТОЛЬКО в городах фед. значения (внутригородские территории);

- ! мун. образование возможно преобразовать в административно-территориальную единицу, где будет гос. власть вместо МСУ, правда, с обязательным учетом мнения населения – ФЗ не предусматривает такого преобразования, но при всех изменениях границ мун. образований требует-таки мнения населения;

ИТОГО:

Далеко не все позиции КС РФ нашли отражение в законе.

Что касается структуры МО:

- она стала двухуровневой: в состав района входят два или более сельских поселений, одно или несколько городских округов;

- ФЗ не вводит принципа соподчиненности мун. образований; каждое из них самостоятельно в пределах своей компетенции; органы МСУ не имеют права вмешиваться в дела других органов МСУ;

- Васильев: в действительности полномочия мун. районов и входящих в них сельских поселений, например, неодинаковы; в любом случае сельскому поселению приходится соблюдать все решение органа МСУ мун. района.

!! При этом ФЗ почти ничего не говорит о разграничении объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в двухзвенной системе.