2. Источники муниципального права

• Общая характеристика источников муниципального права

1. Источниками муниципального права являются прежде всего нормативные правовые акты;

они могут быть трех уровней:

1. Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные источники;

2. конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права субъектов РФ;

3. муниципальные нормативные правовые акты.

1. Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.

• Вершиной системы источников муниципального права является Конституция РФ.

• Конституция РФ закрепляет политико-правовую природу местного самоуправления, основные принципы его организации и деятельности, гарантии прав местного самоуправления, основные институты муниципально-правового значения, основные права граждан, реализуемые в том числе в сфере местного самоуправления.

• В отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

КРФ расстраивает МСУ в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Институт МСУ включен в главу 1 КРФ, придавая особе значения . Учитывая пересмотр глав 1,2 и 9, можно твердо сказать , что МСУ в РФ существует до того, пока существует КРФ с ее настоящим содержанием . К РФ уделяет МСУ отдельное место , включая в себя гл. 8 ст. 130-133, которые непосредственно посвящены МСУ.

Глава 8. Местное самоуправление

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

• Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

• Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы

ФКЗ, посвященных именно МСУ, нет , поэтому действует те, которые так или иначе затрагивают отношения

• Например, "О референдуме Российской Федерации" 2004 г., "О чрезвычайном положении" 2001 г., "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" 2001 г.

• Наиболее распространенным федеральным источником права выступают федеральные законы.

Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности, например Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");

б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

• Иные федеральные источники:

• подзаконные акты - указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607

"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления…);

• акты палат Федерального Собрания РФ (таким источником в свое время являлось Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативно-правовых актах субъектов РФ");

• постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления).

• Определенное значение в качестве источников имеют отдельные нормативные правовые акты отраслевых федеральных органов исполнительной власти.

2. Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ.

Надо сказать, Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении.

Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т.е. его нормы ориентированы на прямое действие.

Тем не менее, разумеется, нормативная регламентация на уровне субъектов не исключается. Например, законы субъектов об организации местного самоуправления.

Законодательство субъектов РФ
 На сегодняшний день их нормотворческие полномочия существенно сокращены . Гос - во в лице федерации предложило субъектам регулировать только те нормы , какие федерация считает необходимыми . За 12 лет действия закона , регионам не хватало нормотворческих полномочий . Возникали проблемы , которые требовали вмешательства со стороны регионального законодателя . На сегодня РФ расширило пределы , но не отменило принцип ст . 6, а увеличив полномочия через их непосредственное указание в самом ФЗ . Т . о . мы имеем довольно широкие полномочий субъектов РФ в сфере нормотворческой деятельности .

3. Третий уровень источников муниципального права образуется муниципальными нормативными правовыми актами (более подробно – в соответствующих вопросах).

В системе существует собственная иерархия .

1. Устав и решения , принятые гражданами на референдуме ( так и не решено соотношение устава и решение референдума => поэтому оба обладают высшей юр . силой . Проблема возникло из - за того , что устав - своего рода мини - конституция . Все то , что в нем закреплено , поддержит неукоснительному соблюдению , его сила определяется его же функциональным назначением . Но устав в большинстве случаев принимает прельстительным органом муниципального образования . А вот решение референдума принимается непосредственно голосованием .

2. НПА представительного органа

3. НПА , которые принимаются иными органами МСУ ( глава администрации , глава муниципального образования ).

С 2007 г . введен регистр муниципальных НПА . Какое отношение он имеет ко вступлению в силу НПА ? Ответ остается спорным : кто - то считает - да , а кто - то иначе . Регистр - это свод ( перечень ) тех НПА , которые принимаются на всей территории РФ .

2. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.

• Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Сказанное означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.

• Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.

• Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе 1995 г.

Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г. (более подробно – см. вопрос 13).

• К источникам муниципального права международно-правового характера также можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ.

3. Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права.

4. Некоторые авторы к источникам муниципального права относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные с историческими и иными местными традициями. Это непростой вопрос, так же как в целом отнесение традиций и обычаев к числу источников права.

• Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать даже больший эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение.

Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.

• Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и, скорее всего, становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.

5. В литературе предлагается также считать источниками муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п.

• Например, постановления КС РФ содержат принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности (более подробно – смотри вопрос № 3).

• Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ.

К примеру, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" явно не учел такой вариант территориальной реорганизации муниципальных образований, когда вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ это было предусмотрено (Калининградская обл., Московская обл. и др.).

Началось оспаривание актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возможен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.