Экзамен зачет учебный год 2023 / Bazhenova_mun_okrug

Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Конституционное и муниципальное право", 2020, N 1

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ОКРУГ: НОВОЕ РЕШЕНИЕ СТАРОЙ ПРОБЛЕМЫ

ИЛИ НОВАЯ ПРОБЛЕМА ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИИ?

О.И. БАЖЕНОВА

Баженова Ольга Ивановна, доцент кафедры конституционного и муниципального права Юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова.

В статье изложены предпосылки введения нового вида муниципальных образований - муниципального округа, а также проведен анализ закрепленного законом порядка создания муниципального округа. По результатам анализа автор приходит к выводу, что введение муниципального округа не решает проблемы развития территорий, не преодолевает объективных недостатков двухуровневой организации местного самоуправления, но в то же время создает - в рамках существующего правового регулирования - угрозу широкого (вплоть до повсеместного) отказа от гарантируемого Конституцией РФ поселенческого начала территориальной организации местного самоуправления. Происходящие в сфере муниципально-территориального устройства изменения заставляют задуматься о судьбе местного самоуправления в современном государстве.

Ключевые слова: поселение, муниципальный округ, мнение населения, федерализм и местное самоуправление.

MUNICIPAL DISTRICT: A NEW SOLUTION OF THE OLD PROBLEM OR A NEW PROBLEM OF LOCAL SELF-GOVERNMENT ARRANGEMENT IN RUSSIA?

O.I. Bazhenova

Bazhenova Olga I., Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU).

The article describes prerequisites for introduction of a new municipal structure type - a municipal district and analyzes the legally consolidated municipal district establishment procedure. Based on the analysis, the author concludes that introduction of a municipal district neither solves the territory development problem, nor overcomes objective shortcomings of the two-tier local self-government arrangement, while at the same time creates within the framework of the existing legal regulation a threat of massive (up to overall) refusal from the settlement origin of territorial arrangement of local self-government guaranteed by the Constitution of the Russian Federation. The changes taking place in the municipal territorial structure force to think about the fate of local self-government in the modern state.

Key words: settlement, municipal district, opinion of the population, federalism and local self-government.

1. В мае 2019 г. в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 131-ФЗ) были внесены существенные изменения, затрагивающие вопросы муниципально-территориального устройства, и ключевое из них - введение муниципального округа как нового вида муниципального образования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Введение новой муниципальной единицы (муниципального округа) - это законодательная попытка преодоления практики преобразования муниципальных районов в городские округа, получившей распространение в ряде субъектов Федерации (Нижегородская, Калининградская, Сахалинская, Московская, Магаданская, Оренбургская, Тверская, Белгородская, Ярославская области, Ставропольский и Пермский края, Республика Коми, Чукотский автономный округ).

Потребность в указанных преобразованиях субъекты Федерации объясняли неудовлетворительностью двухуровневой схемы муниципально-территориального устройства (муниципальный район - поселения) для решения проблемы социально-экономического развития территорий, сложностями применения этой схемы, имеющей вполне очевидную аналогию с советским подходом к территориальной организации местной власти, основанным на принципе экономического районирования, в современных условиях. Однако за этими объяснениями скрывалось - за редкими исключениями (например, преобразование Ангарского района в Ангарский городской округ в Иркутской области) - стремление региональной власти повысить управляемость территориями, обеспечить контроль за значительным потоком бюджетных ресурсов, направляемых из федерального бюджета на различные проекты пространственного развития экономики, проекты создания и поддержки социальной и экономической инфраструктуры и т.д. Для достижения этих целей отдельные регионы пошли по пути отказа от двухуровневой и перехода к одноуровневой организации муниципальной власти в границах территорий муниципальных районов. И городской округ оказался - с учетом закрытого перечня видов муниципальных образований в Законе N 131-ФЗ - той муниципальной организационно-правовой формой, которая позволяла обеспечить такой переход.

Как показывает анализ сложившейся практики, инициированные субъектами Федерации процессы преобразования муниципальных районов в городские округа происходили путем прямого нарушения положений Закона N 131-ФЗ и/или грубого искажения заложенного в него смысла.

Во-первых, выйдя за пределы полномочий по организации местного самоуправления, субъекты Федерации, вопреки законодательному принципу закрытости перечня способов преобразования муниципалитетов, преобразовали муниципальные районы в городские округа не предусмотренными Законом N 131-ФЗ способами (так называемые комбинированные преобразования (одновременное объединение всех поселений района в единое городское поселение и наделение вновь образованного поселения (муниципального образования) статусом городского округа (1); изменение статуса городского поселения на статус городского округа и последующее объединение поселений района с городским округом (2)) либо объединение всех поселений муниципального района с городским округом).

Во-вторых, преобразование осуществлялось с нарушением используемого Законом N 131-ФЗ подхода к критериям формирования муниципальных образований. Разрушая законодательный замысел, согласно которому городской округ является муниципальной единицей поселенческого типа, предназначенной для крупных и (реже) средних городов, субъекты Федерации смотрели на городской округ как на единицу территориального типа, позволяющую объединять вокруг городского поселения (не важно, идет ли речь о городе либо поселке городского типа, рабочем поселке) любое количество населенных пунктов, вне зависимости от расстояния между ними, наличия или отсутствия хозяйственных связей и т.п. Разрушая поселенческий образ сельского поселения (объединение такого количества населенных пунктов, которое позволяет проживающему в них населению ощущать себя территориальным коллективом, управляющим своими делами, вопросами жизнеобеспечения), регионы наделили критерий пешеходной доступности функциональным значением - доступностью для населения органов власти, оказывающих социально значимые услуги, и тем самым оправдали утрату сельскими поселениями, объединяемыми в городской округ, статуса таковых.

В-третьих, процедура преобразования муниципалитетов использовалась вопреки своему предназначению не для обеспечения консенсуса муниципальной и региональной властей, а исключительно с целью проведения региональных инициатив по созданию городских округов в границах муниципальных районов; мнение населения преобразуемых муниципалитетов реально зачастую не учитывалось. Представительные органы поселений, с которыми население находится в особой публично-правовой связи, оказались не готовы встать на защиту поселений: абсолютное большинство из них выразило единодушную поддержку региональных преобразовательных планов; несогласие представительных органов отдельных поселений было - вопреки законодательному принципу единогласия (согласие всех без исключения преобразуемых поселений на объединение) - проигнорировано. Мнение граждан, выраженное ими непосредственно, на публичных слушаниях, услышано не было; сами же публичные слушания нередко проводились с нарушением законодательных гарантий участия граждан в слушаниях.

В результате широкого распространения практики преобразования муниципальных районов в городские округа на территории России в период с 2011 по 2019 г. был прекращен статус более 110 муниципальных районов и около полутора тысяч сельских и городских поселений; на преобразованных территориях созданы городские округа. Причем в ряде случаев такая практика затронула всю территорию соответствующих субъектов Федерации (Калининградская, Московская, Магаданская, Сахалинская области) и привела к полному исчезновению на них двухуровневого (муниципальные районы - поселения) и его замене одноуровневым (городские округа) местным самоуправлением. Городскими округами вдруг стали территории, большая часть которых занята сельскохозяйственными угодьями (Ставропольский край, Нижегородская, Белгородская области), бескрайние малозаселенные северные территории (Магаданская область, Чукотский автономный округ), слабо либо недостаточно урбанизированные территории (Пермский край, Калининградская, Московская, Тверская, Оренбургская области), в том числе имеющие локальное рекреационно-экологическое значение (Московская область).

Значительную роль в распространении данной практики сыграли суды общей юрисдикции. Они не только выносили формальные по своему содержанию решения, в одних случаях - прямо противоречащие закону, в других - не учитывающие особенностей правового регулирования публично-правовых отношений, принципов регулирования отношений в сфере местного самоуправления, многочисленных обстоятельств по делу, но и создавали процессуальные препятствия в защите гражданами права на местное самоуправление. Речь идет как о препятствиях на этапе подачи исковых заявлений граждан (индивидуально и коллективно), органов преобразуемых поселений (представительных органов и глав поселений), так и о затягивании сроков рассмотрения дел об оспаривании региональных законов о преобразовании муниципальных районов в городские округа <2>.

--------------------------------

<2> Анализ судебной практики преобразования муниципальных районов в городские округа см.: Баженова О.И. К проблеме реализации конституционного поселенческо-территориального принципа организации местного самоуправления. В защиту поселенческого начала // Местное право. 2019. N 4.

В целях прекращения абсурдной практики преобразования муниципальных районов в городские округа и возвращения утраченного единства федерального правового пространства в сфере местного самоуправления в Закон N 131-ФЗ (май 2019 г.) были внесены соответствующие изменения: введен новый вид муниципального образования - муниципальный округ (абз. 6 ч. 1 ст. 2), закреплены критерии формирования городского округа (ч. 1 ст. 11), на субъекты Федерации возложена обязанность преобразования созданных ими ранее городских округов в муниципальные в случае их несоответствия установленным критериям городского округа (ч. 2 ст. 2 Закона N 87-ФЗ) <3>.

--------------------------------

<3> Федеральный закон от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2019. N 18. Ст. 2211.

2. Согласно законодательному замыслу, муниципальный округ - это муниципальное образование, создаваемое на месте муниципального района и входящих в состав его территории сельских и городских поселений путем объединения последних; муниципальный округ - это альтернатива муниципальному району. Тем самым законодатель, останавливая практику создания городских округов на огромных пространствах, охватывающих малозаселенные, сельские, слабо урбанизированные территории, допускает создание на таких пространствах округов муниципальных. Он легализует практику преобразования муниципальных районов, суть отказа от двухуровневого (муниципальный район - поселения) и перехода к одноуровневому местному самоуправлению, создавая для этого новые законодательные возможности. Но не слишком ли широки эти возможности?

Во-первых, закрепив критерии формирования городского округа <4> в попытке вернуть городскому округу поселенческий образ, закон не закрепил хотя бы приблизительных критериев муниципального округа.

--------------------------------

<4> Закон N 131-ФЗ (п. 3.3 ч. 1 ст. 11) закрепляет три критерия городского округа: а) вхождение в состав территории городского округа одного или нескольких городов и (или) иных городских населенных пунктов, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа; б) возможность вхождения в состав территории городского округа сельских населенных пунктов и территорий, предназначенных для развития инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городских населенных пунктов в составе городского округа; в) плотность населения городского округа должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 2, п. 3.4 ч. 1 ст. 11 Закона N 131-ФЗ под муниципальным округом понимаются несколько объединенных общей территорией населенных пунктов. И все... Тем самым муниципальный округ может включать в себя какое угодно количество населенных пунктов, объединенных единственно общей территорией. А значит, любой муниципальный район вне зависимости от количества входящих в состав его территории поселений и, соответственно, их характеристик, вне зависимости от размеров территории района, удаленности населенных пунктов друг от друга, вне зависимости от численности проживающего на территории района населения может быть преобразован в муниципальный округ.

Не закрепляет Закон N 131-ФЗ и специальных оснований преобразования муниципального района в муниципальный округ; для этого достаточно, как следует из общих законодательных положений (ч. 2 ст. 13 Закона N 131-ФЗ), инициативы одного из уполномоченных субъектов - граждан либо органов публичной (государственной, муниципальной) власти.

Фактически инициатива преобразования муниципальных районов исходит вне зависимости от того, "чьим именем" она оформлена, от региональной власти. Если потребность в преобразовании районов в городские округа они объясняли преимущественно экономическими причинами (создание условий для социально-экономического развития территорий, реализации проектов пространственного развития, создание и расширение агломераций и т.п.), то потребность в преобразовании районов в муниципальные округа они объясняют, как показывает первый опыт (Пермский край), необходимостью преодоления недостатков двухуровневой организации муниципальной власти в целях повышения эффективности муниципального управления - устранения проблемы "двоевластия" в городских поселениях - административных центрах районов, разрешения конфликтов между властью района и городского поселения, повышения уровня финансовой обеспеченности сельских территорий, оптимизации численности депутатского корпуса. Однако ни одна из этих объективно существующих проблем, обусловленных двухуровневостью муниципальной организации, не может быть решена путем создания муниципального округа. За подобного рода обоснованиями кроется, как и прежде, стремление региональной власти перейти к одноуровневому местному самоуправлению и тем самым повысить управляемость местным самоуправлением, подчинить себе значительные финансовые (бюджетные) потоки, направляемые на развитие территорий, создание и поддержку инфраструктуры, и т.п.

Во-вторых, необоснованному расширению возможностей создания муниципальных округов способствуют введенные законом новые способы преобразования муниципальных образований.

Подтверждая приверженность принципу закрытости перечня способов преобразования муниципальных образований, закон вводит новые способы преобразования, связанные с приобретением и прекращением статуса муниципального округа: объединение всех поселений муниципального района в муниципальный округ (ч. 3.1-1), объединение городского и муниципального округов, объединение городских округов (ч. 5.1), изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа (ч. 7.3 ст. 13).

Закрепление такого специального способа, как объединение всех поселений муниципального района в муниципальный округ (ч. 3.1-1 ст. 13), определяет в полном соответствии с законодательным замыслом правовой путь преобразования муниципального района в муниципальный округ, не допуская, с одной стороны, преобразования района в муниципальный округ иным способом, а с другой - объединения всех поселений муниципального района в городской округ или какое-либо иное, кроме муниципального округа, муниципальное образование. Потребность же в закреплении иных способов преобразования, результатом применения которых является возникновение муниципального округа, вызывает довольно серьезные сомнения.

Предоставленные ч. 3.3 ст. 13 Закона N 131-ФЗ возможности объединения муниципального округа с городским округом, объединения городских округов создают условия для формирования муниципальных округов не только в границах (преобразуемых) муниципальных районов. Муниципальные округа могут прийти и на смену городским округам, что позволит, к примеру, Московской области, вынашивающей планы дальнейшего укрупнения муниципально-территориальных единиц в рамках расширения так называемой агломерации, объединить городские округа (и без того созданные с многочисленными нарушениями федерального законодательства на огромных территориях, объединяющих огромное количество населенных пунктов) в муниципальные округа. Муниципальные округа могут быть созданы и в границах ранее самостоятельных городского округа и муниципального района с входившими в состав его территории (самостоятельными же) поселениями. Ситуацию усугубляет допущенная (на уровне рекомендаций Комитета по федеративному устройству и местному самоуправлению Государственной Думы ФС РФ) возможность одновременного использования двух способов преобразования: объединения всех поселений муниципального района в муниципальный округ и объединения муниципального округа с близлежащим городским округом <5>.

--------------------------------

<5> Официальный сайт Комитета по федеративному устройству и местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru (дата обращения: 20.11.2019).

В-третьих, предусмотренный Законом N 131-ФЗ механизм волеизъявления по-прежнему не обеспечивает надлежащего учета мнения населения преобразуемых поселений, как того требует Конституция РФ (ч. 1 ст. 131).

При создании муниципального округа, вне зависимости от используемого способа преобразования (ч. 3.1-1, 5.1, 7.3 ст. 13 Закона N 131-ФЗ), мнение населения преобразуемых поселений выражают их представительные органы путем дачи согласия на преобразование с учетом мнения граждан, выраженного на публичных слушаниях.

Но, с одной стороны, надежды на представительные органы преобразуемых муниципальных образований, их готовность и способность встать на защиту преобразуемых поселений напрасны.

Прежде всего сомнения вызывает сама возможность признания за представительными органами преобразуемых поселений права решающего голоса (согласия) по вопросу преобразования муниципальных образований, в том числе преобразования муниципального района в муниципальный округ.

Признав право федерального законодателя наделить муниципальный представительный орган (с учетом конституционно-правовых характеристик его природы) полномочием выступать от имени населения в случае изменения границ территорий осуществления местного самоуправления, Конституционный Суд РФ поставил вопрос о границах таких полномочий в непосредственную зависимость от того, насколько существенны производимые территориальные изменения, затрагивают ли они напрямую интересы большинства населения муниципального образования либо нет (Определение от 6 марта 2008 г. N 214-О-П <6>). Распространяется ли этот подход на преобразование муниципальных образований, последствия которого всегда носят существенный характер, затрагивают интересы всего проживающего в преобразуемом муниципалитете населения? Следует ли из этого подхода запрет закрепления за представительным органом права решающего голоса (согласия) при преобразовании муниципальных образований?

--------------------------------

<6> Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 5.

Помимо этого, вызывает сомнения предусмотренный законом порядок подготовки и принятия представительным органом преобразуемого муниципалитета решения о поддержке инициативы преобразования муниципального образования (выражения согласия либо несогласия с инициативой).

По смыслу ч. 3 ст. 43 Закона N 131-ФЗ, согласие представительного органа муниципального образования на преобразование выражается в порядке, предусмотренном для муниципальных ненормативных правовых актов, т.е. большинством депутатов, присутствующих на заседании представительного органа муниципального образования. Иной порядок принятия решения может быть предусмотрен уставом муниципального образования (подп. 6 ч. 1 ст. 44 Закона N 131-ФЗ), но, как показывает практика, такие случаи довольно редки.

Указанный упрощенный порядок принятия решения о поддержке инициативы преобразования муниципального образования не соответствует правовой природе такого решения. Решение о поддержке инициативы преобразования представляет собой акт, который в системе действующего правового регулирования имеет конституционно-правовое значение, поскольку направлен на реализацию конституционного требования (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) об учете мнения граждан при изменении границ территории осуществления местного самоуправления. Соответственно, порядок подготовки и принятия решения должен подтвердить согласие такого количества депутатов представительного органа муниципального образования, которое обеспечит легитимность решения, создаст доверие к нему со стороны населения преобразуемого муниципалитета.

Наконец, введенное в мае 2019 г. по результатам практики преобразования муниципальных районов в городские округа, подкрепленной позицией апелляционной инстанции Верховного Суда РФ <7>, специальное правило, согласно которому объединение всех поселений района в муниципальный округ не допускается в случае, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение (ч. 3.1-1), значительно облегчает для региональной власти задачу преобразования муниципального района в муниципальный округ, позволяет преодолеть несогласие с преобразованием со стороны отдельных поселений (в лице их представительных органов).

--------------------------------

<7> Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 4-АПГ18-26. URL: https://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-21112018-n-4-apg18-26/.

В современных условиях несогласие представительного органа поселения с инициативой преобразования муниципального района в городской округ (равно как и с любым иным преобразованием) - это акт политического мужества, на который решаются далеко не все. Оттого и получить несогласие двух и более поселений для недопущения инициируемого региональной властью преобразования района в муниципальный округ является чрезвычайно сложной задачей.

С другой стороны, закон не создает надлежащих условий для учета мнения граждан, выраженного ими непосредственно.

Признавая за законодателем широкую дискрецию в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в том числе право установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, Конституционный Суд РФ в то же время подчеркнул, что, во всяком случае, законодатель должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, требуют непосредственного волеизъявления населения соответствующей территории. Иное означало бы, что местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (Определение от 6 марта 2008 г. N 214-О-П).

Кроме того, в определенных конституционно-правовых ситуациях, как полагает Конституционный Суд РФ, учет мнения населения может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В случае изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ является референдум (Определение от 6 марта 2008 г. N 214-О-П).

Но распространяется ли выраженная Конституционным Судом РФ позиция на случаи преобразования муниципальных образований, прямым последствием которых является утрата преобразуемыми муниципальными образованиями статуса таковых, т.е. их упразднение в смысле прекращения существования муниципальных образований?

Во всяком случае, возможностей проведения местного референдума (голосования по вопросу преобразования) граждане лишены: в силу используемого в Законе N 131-ФЗ подхода на местный референдум выносятся либо вопросы местного значения, либо иные вопросы по организации местного самоуправления, но в случае, если это прямо предусмотрено законом. Ни ст. 22, ни ст. 13, ни иные нормы Закона N 131-ФЗ, иного федерального закона не предусматривают возможности проведения местного референдума (голосования по вопросам преобразования) в случае объединения всех поселений муниципального района в муниципальный округ (равно как и в случае объединения муниципального и городского округов, объединения городских округов). Законодательной формой непосредственного учета мнения граждан в перечисленных случаях являются публичные слушания.

Однако публичные слушания - избранная законодателем форма непосредственного волеизъявления населения при преобразовании муниципальных образований, результатом которых является создание муниципального округа, - не только не обеспечивают, но и не способны обеспечить надлежащего, гарантирующего достоверность, выявления мнения граждан по вопросу преобразования муниципальных образований. Причина тому не столько многочисленные примеры несоблюдения законодательных гарантий участия граждан в публичных слушаниях (ч. 4 ст. 28 Закона N 131-ФЗ), сколько объективные ограничения самого института публичных слушаний как формы рекомендательной (консультативной) демократии. Порядок проведения публичных слушаний, в силу их правовой природы и предназначения, не может быть жестко формализован (как, например, для местного референдума - формы императивной демократии); это касается и численности участников публичных слушаний, и их "качественного" состава, и порядка подсчета голосов, и т.д. Напротив, порядок проведения публичных слушаний должен создавать максимально комфортные условия для полноценного диалога заинтересованных граждан и органов местного самоуправления по тому либо иному вопросу местной жизни. Но может ли в условиях мягкой формализации процедуры публичных слушаний мнение участников публичных слушаний рассматриваться как достоверное мнение населения в целом по вопросу преобразования муниципального образования? В то же время обеспечение такой достоверности - одно из обязательных требований Конституционного Суда РФ к законодателю, ограничивающее дискрецию последнего в выборе механизма волеизъявления граждан по вопросам муниципально-территориальной организации.