Экзамен зачет учебный год 2023 / МП1
.pdfМуниципальное право
1. Муниципальное право как отрасль права (предмет, метод).
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Основой МП является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере МСУ.
МСУ:
-Одна из основ конституционного строя
-Форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти
-Форма самоорганизации граждан по месту их жительства
Муниципальное право – отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере МСУ, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности.
МСУ носит комплексный характер, так как многие вопросы отрасли относятся к другим отраслям, но относятся к МСУ лишь из-за уровня регулирования.
Предмет МП (т.е. те общественные отношения, которые регулирует отрасль): ОТНОШЕНИЯ
Возникающие в процессе осуществления гражданами своего права на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления
Связанные с местным правотворчеством
Содержание которых направлено на реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а так же на равный доступ к муниципальной службе
Связанные с деятельностью органов МСУ по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.
В сфере местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, решения других финансовых вопросов местного значения.
Возникающие в связи с реализацией полномочий органов местного самоуправления
в социально-экономической сфере по обеспечению комплексного социальноэкономического развития мун образования, по организации, содержанию и развитию мун учреждний.
Связанные с выполнением отдельных полномочий гос власти в предусмотрных случаях
Возникающие в процессе взаимоотношений органов мсу с органами гос власти субъекта РФ, РФ при решении спец вопросов.
МП – объединение норм различных отраслей в регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Особенности метода МП:
Преобладание публично-правового метода регулирования
Метод автономии (допуск государством большого объема местного правотворчества)
Метод определения статусов (???)
Метод комплексного сочетания материального и процессуального начал
Сочетание императива и диспозитива
Муниципально-правовая ответственность
Источники МП
Нормативно-правовые акты
o К РФ (гл. 8), ФКЗ (О референдуме в РФ), ФЗ, иные федеральные источники o Конституции, уставы субъектов РФ, законы и иные источники права
субъектов РФ
oМуниципальные НПА
Подписаные РФ международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные м-п акты (Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.)
Нормативные договоры (договоры между органами мсу и органами гос-власти, а так же м-п договоры, заключенные между органами мсу)
Правовые традиции и обычаи (???)
Судебные прецеденты
Система МП – объединение муниципально-правовых норм в муниципально правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.
МП – объединение норм различных отраслей в регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. Следовательно целесообразней говорить не о институтах, а даже о комплексах институтов:
МСУ как форма народовластия
Комплекс институтов, устанавливающих экономические основы местного самоуправления
Комплекс институтов, связанных с вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления
Комплекс институтов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Система институтов, объединяющих нормы, устанавливающие ответственность органов МСУ, контроль и надзор за их деятельностью.
Комплекс институтов, нормы которых обеспечивают гарантии местного самоуправления
История местного самоуправления в России
МСУ в России до середина 19 века.
Специфика развития государственности в РФ – наличие двух взаимоисключающих институтов – неограниченное самодержавие и различные формы общественного самоуправления (городские и сельские общины, казацкое, монастырское самоуправление).
Вече – форма народовластия. Государство строилось в буквальном смысле на принципах общественного договора. С усиление центральной власти местное самоуправление существует только по разрешению и ради интересов центральной власти. Судебник 1550 – ограничение наместничества. Губная реформа 1555 г. – создание губ. 1785 – «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» - впервые законодательно закреплено местное самоуправление.
Земская реформа 1864 г.
Создание в уездах и губерниях выборных органов мсу. Принципы – отделение земств от административной власти, всесословное выборное земское представительство, хозяйственно-финансовая самостоятельность земств. Круг вопросов – исключительно местные и не политические. Выборы раз в три года по трём куриям – Землевладельческая, городская, крестьянская.
Городская реформа 1870 г.
Введение городского самоуправления по типу земского. Городская дума городская управа городской голова. Выборы – раз в четыре года. Три категории избирателей – крупные, средние и мелкие налогоплательщики.
Крестьянская контрреформа, положение о земских участковых начальниках – 1889 г. Создание земских участков с земскими начальниками – судебная и полицейская власть.
Земская контрреформа – 1890 г.
Понижен имущественный ценз для дворян, усилен административный контроль за земствами.
Городская контрреформа – 1892 г.
Новое «Городовое положение» вводило очень высокий имущественный ценз – только 1/3 могла участвовать.
1917 г. – создание волостного земского управления, поселкового самоуправления, районных дум. Расширение полномочий МСУ.
Советы – базовое звено новой государственности. Первоначально – чистый орган местного самоуправления. Затем – местные Советы как часть единой, общегосударственной советской власти. То есть по сути Советы были МСУ, а по факты нет. В общем – спорный вопрос. Распустить могли органы гос власти, но образовывались советы местным населением.
Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в
СССР».
Местные советы воплощали два начала – органов государственной власти и органов местного (народного) самоуправления.
Внесены соответствующие изменения и в Конституцию (ст.145). Кроме местных
Советов могут действовать органы территориального общественного
самоуправления, собрания граждан и др. Иначе говоря есть главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и самоуправления, есть звенья и чисто общественного характера. Иные органы мсу создавались местными советами.
Признание необходимости экономической независимости на местном уровне.
Закрепление гарантий мсу, включая право на судебную защиту.
Рамочный характер документа
Конституционная модель местного самоуправления
Черты:
Часть конституционного строя. Ст.12 К РФ – «в РФ признается и гарантируется местное самоуправление». Даже в самой К РФ все последующие положения не могут противоречить основам конституционного строя!
Принцип народовластия (ст.3)
Принцип соединения публичной власти и гражданского общества
Личное право каждого гражданина и коллективного права граждан (населения) на осуществление мсу (пассивное и активное право).
Самостоятельность мсу (ст.12)
Специфическая особенность действия конституционного принципа разделения властей.
Необходимость законодательного закрепления его полномочий и материальноэкономического фундамента.
Принципы МСУ.
Организация мсу в интересах населения
oРазмер территории муниципального образования должно быть удобным
oИзменение границ – лишь при согласии граждан
oШирокая возможность непосредственного участия в управлении, отзыв депутата
oНаселение само выбирает удобную ей структуры мсу
Самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью. (ст. 12, 130, 131 К РФ). Самостоятельность не означает бесконтрольность.
oМестное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий
o Самостоятельность в выборе форм мсу должно быть оправданным
oДеятельность мсу в своих интересах не должна противоречить интересам государства, субъекта или другого муниципального образования.
Многообразие организационных форм местного самоуправления
Гласность местного самоуправления
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления.
Государственная гарантия местного самоуправления
Европейская хартия местного самоуправления , принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, является самым важным многосторонним
документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, она имееет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.
Европейская хартия местного самоуправления была открыта для подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г. Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами - членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близкому населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления.
Хартия состоит из Преамбулы и трех частей.
Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми являются : роль местного самоуправления в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.
Первая часть содержит основополагающие положения относительно местной автономии. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодательного регулирования местного самоуправления (ст. 2), определяется понятие местного самоуправления (ст. 3), устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления (ст.4), например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.
Другие статьи первой части фиксируют необходимость четкого муниципального деления (ст.5), самостоятельного определения органами местного самоуправления своей структуры, право нанимать муниципальных служащих для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления (ст.6,7). Целями еще двух важных статей являются ограничение административного контроля за нормотворчеством органов местного самоуправления (ст.8) и необходимость обеспечения наполняемости местных бюджетов (ст.9). Статья 10 закрепляет право органов местного самоуправления сотрудничать между собой и создавать межмуниципальные ассоциации, а статья 11 - возможность судебной защиты местной автономии.
Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя из намерения
обеспечить баланс между нормами Хартии и институционально-юридическими особенностями государств. Хартия предоставляет государствам право не включать во внутреннее законодательство некоторые положения Хартии при наличии правового обоснования (ст. 12). Указанная статья также закрепляет, что принципы местного самоуправления обязательные для всех государств. Таким образом, речь идет о компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления и гибкостью в отношении внутреннего права каждого из государств.
Третья часть регулирует процедурные вопросы, содержание которых, как правило, стандартно и наличествует во всех конвенциях Совета Европы: подписание, ратификация и вступление в силу (ст. 15), территориальная сфера действия (ст.16), денонсация и нотифицирование(ст.18, 19).
Теории местного самоуправления
В центре внимания теорий мсу всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения мсу с государством.
Теория свободной общины (естественных прав общины). Туре, Токвиль, Гербер
oНаличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами
o Обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления
o Определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением
oУпор сделан на общность людей.
Общественная (хозяйственная) теория самоуправления. Моль, Реслер,Гирке.
Существует как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые – это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСОВ.
Государственная теория самоуправления.
oГосударство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом
o Органы местного самоуправления находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет
oОрганы мсу, в отличии от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.
Теория дуализма
oНаличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их
сочетания
o Невозможность во многих случаях разделения собственно местных дел и общегосударственных
o Реализация органами мсу функций публичного и частноправового характера o Сочетание в мсу государственных и общественных начал
o Выполнение органами мсу полномочий, делегированных государством
oНаличие государственного характера у предметов ведения и полномочий мсу
Теория муниципального социализма
Модели МСУ
Англосаксонская модель местного самоуправления (Англия, Сша, Австралия) o Высокая степень автономности
o Отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней
o Отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы
o Избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц
o Сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов
Континентальная (французская) модель
o Сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и мсу
o Жесткая система административного контроля на местах
o Бюрократическая субординация между органами различных уровней управления
oШирокие возможности административного воздействия центральной власти
Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония)
oСмешение 2 предыдущих моделей.
Территориальная основа местного самоуправления
Данный вопрос регулирует вопросы, связанные с территориальной организацией мсу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года закрепляет следующие муниципальные образования:
сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
Каждое муниципальное образование (МО) обладает территорией, соответствующими выборными органами, муниципальной собственностью и местным бюджетом. ФЗ 2003 не дает определения МО.
Существует 2 уровня МО. Критерии:
характер полномочий
место в системе местного самоуправлении
Муниципальный район т городской округ, как верхний уровень МО, включает в себя поселения и межселенные территории (населенные пункты и земли).
Границы МО должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов:
эффективность местного самоуправления
приближенность органов мсу к населению
гарантированность прав мсу
самостоятельность мсу в решении вопросов местного значения
учет административно-территориальных границ территорий субъекта РФ
учет исторических и иных местных традиций
Границы МО устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Инициатива изменений принадлежит:
населению
органам мсу
органам гос власти субъекта
федеральным органам гос власти
Порядок создания, преобразования и ликвидации МО
Исторически большинство МО возникло на основе Указа Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе мсу в РФ».
В настоящее время МО создается в соответствии с законодательством субъекта РФ, например по инициативе населения соответствующей территории, выраженной непосредственно либо в форме решения соответствующего представительного органа мсу. Создание осуществляется законом субъекта РФ и имеет следующие формы:
выделение
объединение
преобразование
О ликвидации МО нет ни слова, но очевидно, что она может произойти лишь в том случае, если МО утрачивает такой свой важнейший элемент, как населенность.
Обычные МО – не менее 1000 человек |
|
|
|
Территории с высокой плотностью населения – 3000 человек |
|
|
Территории с низкой плотностью населения, а так же |
труднодоступных |
|
местностях – не менее 100 человек. |
|
Статья 79. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
1.В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
2.В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
3.Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
4.Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга в соответствии с частями 1 - 3 статьи 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
1.Закрытые административно-территориальные образования являются городскими округами.
2.Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральными законами.
наукоград Российской Федерации (далее - наукоград) - муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом;
Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования.
2. Научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, должен быть градообразующим и отвечать критериям:
1)численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 процентов численности работающих на территории данного муниципального образования;
2)объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50 процентов общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 процентов стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищнокоммунальной и социальной сферы.
3. В научно-производственный комплекс муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда, входят юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории данного муниципального образования:
1)научные организации, учреждения высшего профессионального образования и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, государственной аккредитации;
2)организации независимо от организационно-правовых форм, осуществляющие производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации в течение предшествующих трех лет, составляет не менее 50 процентов их общего объема производства.
Статья 82. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях
Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории.
Местный референдум
Статья 22. Местный референдум
1.В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум.
2.Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования.
3.Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: