Экзамен зачет учебный год 2023 / Бялкина Статья

КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРИНЦИП САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Т.М. БЯЛКИНА

Бялкина Татьяна Михайловна, профессор кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются новеллы федерального законодательства относительно компетенции местного самоуправления, содержание новых процедур перераспределения вопросов местного значения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Отмечается, что данные изменения носят концептуальный характер, поскольку существенным образом корректируют закреплявшийся прежней редакцией Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ принцип, согласно которому перечень вопросов местного значения мог изменяться только путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. Предоставление такого права законодательным органам субъектов РФ приводит к ситуации, когда решением вопросов местного значения непосредственно начинают заниматься органы государственной власти субъектов РФ, что противоречит конституционным положениям о самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Ключевые слова: принцип самостоятельности местного самоуправления, компетенция, вопросы местного значения, перераспределение полномочий, передача полномочий органам государственной власти.

Constitutional Principle of Independence of the Local Government in the Settlement of Issues of Local Importance at the Modern Stage of Municipal Reform

T.M. Byalkina

Byalkina Tatiana M., Professor of the Administrative and Municipal Law Department of the Voronezh State University Doctor of Law, Assistant Professor.

The article discusses the innovations of the Federal legislation regarding the competence of local self-government, the content of the new procedures for the redistribution of issues of local importance and powers between bodies of state power of subjects of the Russian Federation and bodies of local self-government. It is noted that these changes are conceptual in nature as substantially correct fixed the previous edition of the Federal law from 06.10.2003 N 131-FZ on the principle that the list of issues of local significance they can only be modified by making changes and additions to this Federal law. The granting of the right of legislative bodies of subjects of the Russian Federation leads to a situation where the decision of questions of local value directly begin to deal with the bodies of state power of subjects of the Russian Federation, which is contrary to the constitutional provisions on independence of local government in addressing local issues.

Key words: the principle of autonomy of local self-government, competence, local issues, devolution of power, devolution of authority to state authorities.

Очередной этап муниципальной реформы, начало которому было положено вступлением в силу Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 136-ФЗ), вызывает необходимость рассмотрения предложенной им концепции правового регулирования компетенции местного самоуправления на предмет ее соответствия конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

Часть 1 статьи 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), определяя в статье 2 вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, также указывает на то, что их решение в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

--------------------------------

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с прежней редакцией части 1 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не мог быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Иными словами, данный элемент компетенции местного самоуправления был исключительной прерогативой не просто федерального законодательства, а именно основополагающего федерального закона, закрепляющего общие принципы организации местного самоуправления. Все иные федеральные законы, затрагивающие вопросы местного значения, не могли противоречить в этой части Федеральному закону N 131-ФЗ, а субъекты Российской Федерации вообще были лишены права корректировать данный элемент компетенции местного самоуправления. Данная концепция учитывала прежний негативный опыт, сложившийся в России в период действия Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ), предоставлявшего субъектам РФ значительные возможности воздействия на муниципальную власть, в том числе на объем и содержание компетенции местного самоуправления. Так, часть 2 статьи 6 Федерального закона N 154-ФЗ закрепляла, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации. Часть 3 данной статьи предусматривала, что в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Практика показала, что в период действия данного Закона существенно возросло неоправданное вмешательство органов государственной власти субъектов РФ в компетенцию муниципальных образований, которые порой значительно расширяли перечень вопросов местного значения отдельных видов муниципалитетов. Поэтому новый Федеральный закон N 131-ФЗ (часть 1 статьи 6) закрепил за субъектами РФ возможность осуществлять:

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Однако после изменений, внесенных в Федеральный закон N 131-ФЗ в мае 2014 года, описанный правовой механизм существенно изменился, и эти изменения носят концептуальный характер. Рассмотрим основные аспекты произведенного в 2014 году реформирования правовой регламентации компетенции местного самоуправления.

Во-первых, законами субъектов РФ теперь могут перераспределяться вопросы местного значения между сельскими поселениями и муниципальными районами (части 3 и 4 статьи 14), между городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами (часть 2 статьи 16.2). В отношении сельских поселений эта ситуация в некоторой степени оправдана тем, что в силу различий в уровне экономического и социального развития отдельных территорий у многих из них отсутствуют возможности в полном объеме осуществлять все вопросы местного значения, закрепленные статьей 14. Поэтому субъекты РФ могут регулировать объем вопросов местного значения для отдельных сельских поселений исходя из сложившихся реалий, не выходя при этом за границы перечня вопросов местного значения городских поселений, предусмотренных частью 1 указанной статьи. При этом вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 статьи 14 для городских поселений и не отнесенные законами субъектов РФ к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях этих поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Конечно, для целей развития сельских территорий логичнее было бы оставлять эти вопросы за сельскими поселениями, передавая им из вышестоящих, в том числе районных бюджетов больше доходных источников, а не изымать их из компетенции сельских поселений. Тем не менее в этом случае не происходит произвольного дополнения перечня вопросов местного значения законами субъектов РФ.

Стоит также отметить, что прежний Федеральный закон N 154-ФЗ предоставлял право разграничения предметов ведения между органами местного самоуправления города и его внутригородских муниципальных образований самим городам. Раньше этот вопрос регулировался уставом города, в настоящее время - законом субъекта РФ.

Во-вторых, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств (часть 3 статьи 16). В этом случае законодатель не ограничивает органы государственной власти субъекта РФ пределами статьи 16, как в описанной выше ситуации, в ней говорится не о закреплении других вопросов местного значения из числа предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ для городских округов, а об установлении дополнительных вопросов местного значения.

Буквальное толкование этой нормы приводит к следующим выводам. В силу того что круг публичных дел государства реализуется его органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, то за каждым уровнем публичной власти соответствующими федеральными законами закрепляются его предметы ведения и полномочия. Органы государственной власти субъектов РФ занимаются прежде всего решением государственных вопросов регионального значения в соответствии со своей компетенцией. Откуда в этом случае могут появиться дополнительные вопросы местного значения, кроме тех, что уже предусмотрены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ? Очевидно, это могут быть лишь вопросы, отнесенные федеральным законодательством к предметам ведения субъектов РФ. Получается, что законами субъектов РФ в этом случае производится корректировка федерального законодательства и они самостоятельно переводят какие-то вопросы из числа вопросов государственного значения в число вопросов местного значения.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ, в соответствии со статьей 132 Конституции РФ, изначально закрепил порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это осуществляется законами субъектов РФ с передачей необходимых для реализации данных полномочий финансовых средств (субвенций) и имущества (статья 19). Означает ли новая часть 3 статьи 16 появление отдельной самостоятельной процедуры - наделение органов местного самоуправления дополнительными вопросами государственного значения путем перевода их законами субъектов РФ в число вопросов местного значения, с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов из собственности субъекта РФ и финансовых средств из бюджета субъекта РФ?

В-третьих, у субъектов РФ появилась новая возможность своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1.2 статьи 17). Перераспределение, если рассматривать содержание данного понятия в русском языке, означает распределение, осуществленное заново, по-иному <4>. Применительно к полномочиям в системе публичной власти это должно означать их новое распределение, разграничение, т.е. передачу полномочий как от органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления ("сверху вниз"), так и наоборот, от органов местного самоуправления органам государственной власти субъектов РФ ("снизу вверх").

--------------------------------

<4> См.: Энциклопедия "Викисловарь". URL: http://ru.wiktionary.org.

Комитетом Госдумы России по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления были подготовлены Рекомендации по порядку применения отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ <5>. Относительно перераспределения полномочий в них сказано следующее: "...процедуру перераспределения полномочий следует отличать от процедуры разграничения полномочий между уровнями публичной власти, которая осуществляется путем отнесения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и в ряде случаев - принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации - к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления собственных полномочий по решению тех или иных вопросов по предметам их ведения". И далее: "...Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 132) предусматривает единственно возможный способ передачи государственных полномочий органам местного самоуправления - путем наделения их законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом статус указанных делегированных полномочий не подлежит изменению, то есть они остаются государственными полномочиями, осуществляемыми органами местного самоуправления". Из этого логично вытекает предположение о том, что в таком случае в рамках перераспределения полномочий речь идет об их перемещении "снизу вверх", от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации. По этому поводу в рекомендациях сказано следующее: "...в нормах Конституции Российской Федерации отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130, часть 1 статьи 132, статья 133 Конституции Российской Федерации)". Этот бесспорный вывод обосновывается также ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в ряде его постановлений, в частности от 16 октября 1997 г. N 14-П и от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

--------------------------------

<5> См.: Муниципальная власть. 2014. N 2. С. 6 - 11. URL: komitet4.km.duma.gov.ru.

Установив, таким образом, недопустимость бессрочной передачи законом субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, авторы Рекомендаций формулируют затем весьма спорный, на наш взгляд, тезис о том, что указанные полномочия путем их перераспределения могут только временно передаваться от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации без изменения их статуса и только при наличии объективных для этого обстоятельств, критериев, установленных законами субъектов Российской Федерации. Во-первых, в предыдущем предложении рекомендаций сказано, что "в Федеральном законе N 131-ФЗ непосредственно не предусмотрены требования о необходимости определения законами Российской Федерации каких-либо обстоятельств или критериев (например, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований) для перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации". Во-вторых, в Рекомендациях почему-то отсутствует упоминание о том, что в статье 75 Федерального закона N 131-ФЗ уже предусмотрены случаи временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Так, в части 1 данной статьи говорится, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Никаких других ситуаций временного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления, как и возможности дополнительного установления подобных случаев законами субъектов Российской Федерации, в данной статье не предусмотрено. Часть 7 данной статьи говорит о том, что в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Следовательно, в Федеральном законе N 131-ФЗ закрепляется новая процедура - перераспределение полномочий в форме изъятия законами субъектов РФ из компетенции органов местного самоуправления их полномочий по решению вопросов местного значения и передачи этих полномочий органам государственной власти субъекта РФ. В результате подобного перераспределения органы государственной власти напрямую начинают решать вопросы местного значения, что, по сути, прямо противоречит конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Заместитель министра юстиции РФ Д. Аристов отмечает, что с начала марта текущего года данной возможностью уже воспользовались 29 субъектов Федерации. Перераспределение значительного массива более чем из десяти полномочий произведено в пяти регионах: в Приморском крае, Московской, Орловской, Ульяновской областях и Ненецком автономном округе <6>.

--------------------------------

<6> См.: Вектор развития законодательства и межбюджетных отношений (В Госдуме прошли парламентские слушания "Вопросы реализации Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства") // Муниципальная власть. 2015. N 3. С. 11.

Комментируя указанную ситуацию, глава Челябинска, президент Союза российских городов С. Мошаров отмечает, что имеет место "тенденция передачи полномочий по вопросам местного значения органам государственной власти субъекта Федерации. Подобные законы приняты в 17 регионах. Многие региональные органы власти приняли к собственному исполнению полномочия по следующим вопросам: вопросы градостроительной деятельности и землепользования, распоряжение землями, собственность на которые не разграничена, коммунальное обслуживание, благоустройство, вывоз, утилизация бытовых и промышленных отходов. В наибольшей степени перераспределение полномочий - полностью или частично - коснулось градостроительной деятельности и землепользования. Важно подчеркнуть, что на региональный уровень передаются вопросы, которые исторически являются ядром муниципальной компетенции" <7>.

--------------------------------

<7> Там же. С. 17.

Директор Департамента Министерства экономического развития РФ Е. Чугуева предвидит в связи с этим возможные негативные последствия перераспределения полномочий в области градостроительной деятельности: первое - это "неопределенность в части практической реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации в вопросах местного значения. Эта проблема обусловлена отсутствием в законодательстве положений, регламентирующих порядок осуществления органами государственной власти субъекта Федерации градостроительных функций в части перераспределенных полномочий. Второе - вероятность развития организационных проблем в связи с деятельностью органов власти субъекта Федерации, которые должны значительно увеличить свой состав. Третье - ограничение степени общественного участия в решении вопросов местного значения в сфере градостроительной деятельности.

В этой связи Минэкономразвития России полагает необходимым внести изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, приведя его в соответствие с Федеральным законом N 136-ФЗ в части регламентирующих особенностей осуществления органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по решению вопросов местного значения, механизма взаимодействия органов власти и учета мнения населения в ходе принятия градостроительных решений" <8>.

--------------------------------

<8> Там же. С. 19.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод о том, что изъятие вышеназванных полномочий из компетенции органов местного самоуправления происходит "всерьез и надолго", именно поэтому предполагаются дальнейшие изменения в данном направлении федерального законодательства. Если федеральный законодатель считает подобную ситуацию оправданной, то в этом случае логичнее произвести корректировку соответствующих статей Федерального закона N 131-ФЗ, относящих в настоящее время данные положения к числу вопросов местного значения. В противном случае обоснованно возникает вопрос о том, насколько складывающаяся практика соответствует нормам Конституции РФ, закрепляющей, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Литература

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

2. Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. N 22. Ст. 2770.

3. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506 (утратил силу).

4. Рекомендации по порядку применения отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ) // Муниципальная власть. 2014. N 2. С. 6 - 11.

5. Вектор развития законодательства и межбюджетных отношений" (В Госдуме прошли парламентские слушания "Вопросы реализации Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства") // Муниципальная власть. 2015. N 3.

6. Энциклопедия "Викисловарь". URL: http://ru.wiktionary.org.

7. URL: komitet4.km.duma.gov.ru.