Экзамен зачет учебный год 2023 / udalos-li-rossii-realizovat-evropeyskuyu-hartiyu-samoupravleniya

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

проблем. Это, в частности, создание достаточной гибкости и множественности форм институтов местного самоуправления; усиление роли населения в решении местных проблем; обеспечение реальной экономической, прежде всего финансовой, самостоятельности местной власти; эффективное осуществление функций финансового выравнивания на местном уровне и проч. Проблемы эти не новы для мировой практики местного самоуправления. Однако в западных странах они решались преимущественно на пути постепенного расширения самостоятельности различных территориальных сообществ, причем акцент делался и делается не на утверждение местного самоуправления как института, формально отделенного от системы органов государственной власти, а на общие процессы децентрализации системы территориального управления на основе принципа субсидиарности. Скорее всего, именно по этой причине ни в Европейской хартии местного самоуправления, ни в конституциях и «целевых» законах многих государств положения относительно такой формальной отделенности местного самоуправления от органов государственной власти сегодня не присутствуют.

Наш опыт также показал, что формальная «отделенность» и реальная автономия местного самоуправления — «две большие разницы». Без адекватной экономической, прежде всего финансово-бюджетной, обеспеченности муниципалитетов вся подобная «отделенность» оборачивается очевидной профанацией. Как это ни странно, но в известном смысле закон о местном самоуправлении 1995 года и формировавший его финансовую базу закон 1997 года [9] более отвечали духу хартии, нежели закон 2003 года и соответствующие ему нынешние положения Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Закон 1997 года значительно более широко и гибко формировал финансовую базу местных бюджетов. Сюда входила часть подоходного налога с физических лиц (ныне — НДФЛ) в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации (сейчас 20+20%); часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации (сейчас — 0% или только в порядке «добровольной» передачи муниципалитетам части доли в этом налоге субъекта Федерации); часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации (сейчас — 0% и для местных, и даже для региональных бюджетов) (коммент. 10).

Закон 1997 года делал акцент на формирование доходов и расходов местных бюджетов на нормативной основе. Для этого закон использовал такие понятия, как государственный минимальный социальный стандарт — установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, а также социальные нормы — показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-ком-

56

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

мунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном

иденежном выражении. Закон 1997 года также прямо указывал на то, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления.

Ныне же идея социальных нормативов (общефедерального характера) как основы бюджетного планирования, в том числе в практике регулирования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, сведена почти к нулю. «Сбалансированность» местных бюджетов достигается не за счет формирования их доходной части на нормативно необходимом уровне, а путем вынужденной подгонки расходов под фактически имеющиеся финансовые ресурсы. Между тем именно для реальной сбалансированности местных бюджетов идея нормативного подхода в бюджетном планировании имеет принципиальное значение в связи с особой социальной нагрузкой на этот уровень бюджетной системы. По имеющимся оценкам, именно через местные бюджеты финансируется 100% расходов на среднее образование; 85% расходов на здравоохранение; 60% расходов на содержание детских садов и проч. [5]. Однако в настоящее время ограниченность доходной базы приводит к общей стратегической несбалансированности местных бюджетов. По оценке Всероссийского совета муниципальных образований (ВСМС), «нормативные» расходные обязательства всех местных бюджетов оцениваются в 5 трлн рублей, а фактически располагаемые финансовые ресурсы оцениваются (2012 год) в 3,2 трлн рублей (коммент. 11). При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, если в 1997 году данный объем составлял 10,9% к ВВП, то сейчас около 5% ВВП. Сокращается и совокупная доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации. В среднем по России с 2003 по 2012 год этот показатель снизился с 49,4 до 38,7%.

Местные налоги, выполняющие в мировой практике роль важного рычага экономического регулирования в руках муниципального управления, у нас по своей значимости ничтожны (коммент. 12). По данным за 2012 год, доля двух местных налогов в доходах местных бюджетов России составила всего 15%, причем их основная масса формируется за счет земельного налога. Между тем в 1990-х годах в России существовало около 20 местных налогов. Конечно, такое количество местных налогов неудобно для населения, да и затрудняет практику их собираемости. Но и нынешний куцый «эрзац» местного налогообложения (два действующих местных налога закреплены за поселениями) не соответствует финансовым нуждам

исоциально-экономическим реалиям российских муниципалитетов.

Всобственных доходах местных бюджетов (коммент. 13) в Российской Федерации в 2012 году доля межбюджетных трансфертов без учета субвен-

57

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

ций и дополнительных нормативов налоговых отчислений, замещающих дотации на финансовое выравнивание, составила 46,6%, а с учетом субвенций (то есть в общей сумме доходов данных бюджетов в целом) — 61,8% против 60,7% в 2011 году. По данным Министерства финансов Российской Федерации, из общего количества муниципальных образований, исполнявших бюджеты в 2012 году, только в 10,0% из них доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%. В 75,6% местных бюджетов эта доля составляла более 30%, в том числе в 23,1% местных бюджетов России — свыше 70%. Дотационность свыше 30% имели 52,5% всех местных бюджетов, в том числе 68,2% всех районных бюджетов и более половины бюджетов всех поселений. Вряд ли эта ситуация соответствует формуле Европейской хартии о «реальной способности» органов местного самоуправления не только регламентировать значительную часть публичных дел, но и управлять ими (то есть финансировать исполнение всех своих полномочий).

Гарантированные доходы местных бюджетов (коммент. 14) настолько незначительны, что в разряд дотационных муниципалитетов парадоксально попадают и крупные города — «столицы» субъектов Федерации, обладающие значительным экономическим, в том числе промышленным, потенциалом. Бюджеты большинства крупных российских городов на 25— 35% зависят от дотаций субъектов Федерации. В Екатеринбурге и Новосибирске примерно треть бюджетных расходов покрывается областными дотациями, а в Самаре областной бюджет покрывает более 40% расходов городского бюджета. Обеспеченность жителей этих городов муниципальными бюджетными расходами в год составляет 300—700 долларов США против 3—5 тысяч долларов США в Лондоне, Париже или Москве и около 8 тысяч долларов — в Нью-Йорке [10].

Собственная доходная база местных бюджетов весьма неравномерно распределяется между основными типами муниципальных образований. На бюджеты поселений — самой важной институциональной новации реформы (почти 90% всех муниципальных образований) приходится всего 14% всех собственных доходов (в том числе 10,9% налоговых доходов) местных бюджетов. На поселения приходится также только около 13% расходов местных бюджетов. Закономерно возникает вопрос: стоило ли ради такой малости раздувать бюджетную систему страны и число номинально действующих в ней субъектов бюджетного процесса? Кроме того, вследствие малых размеров многих поселенческих бюджетов (до нескольких миллионов рублей) удельные операционные затраты по их исполнению неоправданно высоки (коммент. 15). Как самостоятельный уровень бюджетной системы (по сравнению с системой сметного финансирования), большинство поселенческих бюджетов себя никак не оправдывают. Это заставляет сделать вывод, что именно финансово-бюджетная составляющая в настоящее вре-

58

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

мя в наибольшей мере размывает позитивные итоги муниципальной реформы в Российской Федерации и в целом — приближение российского местного самоуправления к базовым требованиям Европейской хартии.

Форсировать это приближение путем осуществления мер частного характера (как правового, так и экономического) едва ли возможно. Вот почему, резюмируя, надо сказать: несмотря на двадцатилетний период, прошедший с принятия Конституции 1993 года, целый ряд ее положений (в том числе и в сфере регулирования экономико-правовых основ местного самоуправления) все еще нуждаются в более развернутом законодательном и ином нормативно-правовом регулировании. Не случайно высказывалась идея о необходимости принятии федеральных законов и даже, что предпочтительнее, федеральных конституционных законов [1], непосредственно раскрывающих ряд конституционных положений, затрагивающих место и роль местного самоуправления в структуре российской федеративной государственности. Это такие вопросы, как невхождение местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации); совместное ведение Российской Федерации

иее субъектов по установлению общих принципов организации… местного самоуправления (пункт 1 «н» статьи 72); самостоятельность органов местного самоуправления по исполнению местных бюджетов и установлению местных налогов и сборов (статья 132) и проч. И сегодня, несмотря на уже накопленный опыт осуществления реформы местного самоуправления и его экономико-правовых основ, многое в этих проблемных положениях остается без достаточно четкого разъяснения. Только их тщательная проработка позволит перейти от бесконечных поправок в 131-ФЗ к подготовке его качественно новой редакции, в полной мере отвечающей как требованиям Европейской хартии, так и актуальным задачам развития российского местного самоуправления и его экономических основ на базе соответствующей долговременной стратегии. Формирование такой стратегии должно интегрировать в себя весь блок вопросов налогово-бюджетного регулирования, которое практически не изменилось со стартового момента реформы и ныне нуждается в существенном развитии — как с учетом новых экономических

иинституциональных реалий самого местного самоуправления, так и тех новаций, которыми характеризуется сегодня бюджетный процесс, а именно приоритет методов программно-целевого финансирования, проведение постоянного контроля эффективности бюджетных затрат и проч.

Комментарии

1. Конечно, здесь же надо упомянуть и 20-летие принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, которая стала первым Основным законом страны, в котором при всех издержках был четко закреплен эко- номико-правовой институт местного самоуправления в стране и его обособленность от органов государственной власти.

59

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

2.Европейская хартия местного самоуправления («Charte europе‹enne de l’autonomie locale» = «European Charter of Local Self-Government») // Дипломатический вестник. 1998, №10. Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 года. В феврале 1996 года ее подписала Россия. В марте 1998 года Государственной Думой Российской Федерации был принят Закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». В апреле 1998 года она была одобрена Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.

3.В Конституции Российской Федерации указано, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

4.Типа оговорок «…по возможности» и проч.

5.Последнее, конечно, не означает перечеркивания опыта деятельности местных органов управления социально-экономическим развитием территорий, который был накоплен ранее, включая опыт советских лет, а также опыт деятельности российского земства.

6.В специальной литературе, особенно зарубежной, часто делается попытка представить «подлинное» местное самоуправление как исключительный продукт гражданского общества, как продукт инициативы и ответственности граждан и противопоставить такой подход «административ- но-разрешительной практике», когда институты местной власти создаются

ифункционируют в меру того, как это определено законами. Мы полагаем такое противопоставление надуманным, то есть в современных условиях все институты гражданского общества, будучи формой социальной инициативы граждан или их различных групп, все равно функционируют только в том правовом поле, которое отведено для них действующим законодательством.

7.Этот термин представляется довольно пространным, так как всякое местное самоуправление по своей природе является и территориальным, и общественным. Этим как бы невольно подчеркивается то, что все основные институты местного самоуправления, установленные 131-ФЗ, по сути, во многом просто приращение вертикали государственной власти «снизу».

8.В хартии отмечается: «Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены ка- ким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом» (пункт 4 статьи 4).

9.По данным мониторинга Министерства финансов Российской Федерации за 2012 год, на муниципальный уровень в «разном наборе» (по отдельным регионам) было передано более 60 различных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации.

60

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

10.Все сказанное здесь о доходах местных бюджетов не касается таковых, формируемых в Москве и Санкт-Петербурге. Здесь порядок наполнения местных бюджетов регулируется только законами соответствующих субъектов Федерации.

11.Оценка Председателя ВСМС В. Тимченко. «Российская Федерация сегодня». 2013. № 3. С. 16.

12.Так же как и Германия, Россия является страной с очень высокой степенью централизации налогового администрирования. Местные власти

вРоссии не вправе устанавливать местные налоги; они лишь вводят таковые налоги, установленные федеральным законодательством. Между тем в пункте 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации речь идет именно о праве органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы.

13.В соответствии с российским бюджетным законодательством, к «собственным» ныне (в отличие от ранее действовавших норм) относятся все доходы соответствующих бюджетов кроме субвенций на исполнение переданных полномочий.

14.Речь идет о той части собственных доходов местных бюджетов, которая гарантирована им Бюджетным кодексом Российской Федерации и не зависит от благорасположения региональных властей.

15.По оценкам Министерства финансов Российской Федерации, на поселенческие бюджеты приходится 10% общей величины расходов местных бюджетов и при этом — четверть всех расходов управленческого характера. Именно огромное увеличение числа поселенческих муниципалитетов стало одной из причин значительного роста в последние годы общего количества государственных и муниципальных служащих в стране. Как было отмечено на заседании Государственного Совета Российской Федерации 4 октября 2013 года, по численности занятых в бюджетном секторе в расчете на тысячу жителей Россия опережает наиболее развитые страны, входящие в ОЭСР, в 1,4 раза, а страны со средним уровнем развития — в 2,5 раза. За последние пять лет штатная численность государственных и муниципальных служащих выросла почти на 100 тысяч человек (с сайта Президента Российской Федерации).

Литература

1.Бухвальд Е.М. Конституция и развитие экономических основ федеративных отношений / Е.М. Бухвальд // Экономист. 2003. №12. С.51-60;

2.Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: мифы и реальность / Е.М.Бухвальд // «Общество: политика, экономика, право» (Издательский дом «Хорс»), 2013, №1. С.60-69;

3.Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа в России: куда двигаться дальше? / Е.М. Бухвальд // Экономика и управление», Башкирская Академия государственной службы. Уфа, 2013, №2. С.4-11.

61

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

4.Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления / В.В. Бучинский, В.Е. Сафонов // Государственная власть и местное самоуправление». 2006. № 2. С.21-25.

5.Варнавский В. Несопряженность базовых законов / В. Варнавский // Российская Федерация сегодня. 2011. №14. C.43.

6.Гриценко Е.В. Российская муниципальная реформа в свете европейских принципов организации местного самоуправления/ Е.В. Гриценко // Сравнительное конституционное обозрение. 2011.№2. C. 112-133.

7. Европейская Хартия местного самоуправления («Charte europйenne de l’autonomie locale» = «European Charter of Local Self-Government») // Дипломатический вестник. 1998, №10.

8.Нувахов Т. Проблемы реформирования местного самоуправления в России с экспертной точки зрения / Т. Нувахов // Власть. 2010. №5. C. 73-76.

9.Стародубровская И. Представления Европы и России о местном самоуправлении расходятся все больше / И. Стародубровская, Н. Миронова // Российская экономика: тенденции и перспективы. 2010. №11. C.64-66.

10.Трачук П.А. Сущность и формы деятельности местных органов публичной власти / П.А. Трачук; П. А. Трачук // Современное право. 2013. №6. C. 147-150.

11.Холопов В.А. Актуальные направления оптимизации и повышения эффективности участия населения в осуществлении местного самоуправления в России и странах ЕС / В. А. Холопов // Международное уголовное право и международная юстиция. 2012. №4. C.26-31.

12.Шамхалов М.А. Системные характеристики местного самоуправления/ М.А. Шамхалов // Власть. 2012. №11. C. 75-78.

13.Основы концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период. [Электронный ресурс Общероссийского конгресса муниципальных образований]. Режим доступа: http://www.окмо.рф/?id=1772

References

1.Bukhvald E. Constitution and the development of economic grounds of federal relations. Economist [Economist]. Moscow, December, 2003. pp. 51-60. In Russian.

2.Bukhvald E. Municipal reform in Russia: myth and reality. Obshestvo, politika, ekonomika, pravo. [Society: Politics, Economics, Law]. Krasnodar, January, 2013. pp. 60-69. In Russian.

3.Bukhvald E. Municipal reform in Russia: where move further? Ekonomika I Upravlenie [Economics and Management]. Ufa, February, 2013. pp. 4-11. In Russian.

62

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

4.Buchinsky V., Safonov V. The peculiarities of the constitutional-legal regulation of federal and regional legislation separation in defining the questions of local self-government organization. Gosudarstnennaya vlast I mestnoe samoupravlenie. [State Government and Local Government]. Moscow, February, 2006. pp. 21-25. In Russian.

5.Varnavskiy V. The concordance of the basic laws. Rossiyskaya Federatscia segodnya [Russian Federation today]. Moscow, 2011, no.14, 2011. P. 43. In Russian.

6.Gritsenko E. Russian municipal reform in the highlight of the European principles of local self-government organization. Sravnitelnoye constitutsionnoye

obozreniye [Comparative Constitutional Review]. Moscow, February, 2012. pp. 112-133. In Russian.

7. European Charter of Local Self-Government. Diplomaticheskiy Vestnilk [Diplomatic Bulletin]. Moscow, November, 1998. In Russian.

8.Nuvakhov T. The Problems of local self-government reforming in Russia from the expert point of view. Vlast’ [Authority]. Moscow, May, 2010. no 5. pp. 73-

76.In Russian.

9.Starodubrovskaya I., Mironova N. The notions of Europe and Russia of the local self-government differ more and more. Rossiyskaya ekonomika: tendentsii I perspektivy [Russian Economy: Trends and Prospects].Moscow, November, 2010. no.11. pp. 64-66. In Russian.

10.Tkachuk P., Tkachuk P. The nature and forms of local bodies of the public authority activity. Sovremennoe pravo [Modern Law]. Moscow, June, 2013. no.6. pp. 147-150. In Russian.

11.Kholopov V. Actual directions of optimization and growing efficiency of population participation in local self-government in Russia and EU countries.

Mezhdunarodnoye ugolovnoe pravo I mezhdunarodnaya uystitsiya [International criminal law and international justice]. Moscow. April, 2012. no. 4. pp. 26-

31.In Russian.

12.Shamkhalov M. The System characteristics of the local self-government. Vlast’ [Authority]. Moscow,. November, 2012. no.11. pp. 74-78. In Russian.

13. Osnovy kontseptsii razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii na srednesrochnyy period (The grounds of the development concept of the local self-government in the Russian Federation). Availabel at: http://www.окмо. рф/?id=1772. In Russian.

63