Экзамен зачет учебный год 2023 / udalos-li-rossii-realizovat-evropeyskuyu-hartiyu-samoupravleniya

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА

УДК 332.075

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

В статье, сравнительно с положениями Европейской хартии местного самоуправления рассматриваются итоги начатой в 2003 году реформы местного самоуправления в России. Подчеркивается особо важное значение следования тем положениям хартии, которые касаются децентрализации регулирования экономических и правовых основ местного самоуправления, укрепления его связи с гражданскими инициативами населения и, конечно, расширения экономических, прежде всего финансово-бюджетных, ресурсов российского

местного самоуправления.

Е.М. Бухвальд Ключевые слова: Европейская хартия местного самоуправления; муниципальная реформа, институты местного самоуправления; правовое и экономическое обеспечение муниципального управления.

По признанию научной общественности и представителей гражданского общества России, 2013 год был отмечен таким важным событием, как 10-летие муниципальной реформы в России, начало которой было положено принятием в 2003 году нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в стране. Хотя фактически начало преобразования правовых, институциональных и экономических преобразований российского местного самоуправления, связанных с данной реформой, обозначилось лишь с 2006 года, да и то первоначально в виде особого «переходного периода», весь этап обсуждения и уточнения основных положений реформы дает сегодня важный материал для рассмотрения ее наиболее значимых результатов. На этом фоне как-то потерялась другая важная дата, по сути, тесно связанная с юбилеем муниципальной реформы в стране. Речь идет о 15-летии полного присоединения России к Европейской хартии местного самоуправления (коммент. 1).

Этот факт имел как символическое, так и сугубо практическое значение. Прежде всего, это присоединение означало готовность России в процессе экономических и социально-политических реформ не ограничиваться «верхним» уровнем преобразований,

© Бухвальд Е.М., 2013

46

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

а последовательно, формировать в стране всю вертикаль демократических институтов управления и гражданского общества, включая и институты местного самоуправления. Вместе с тем этот акт, как сказано выше, имел и определенный практический смысл. Действительно, в условиях глобализации экономических и социально-политических процессов в современном мире Россия, создавая заново систему местного самоуправления, не могла пройти мимо отраженного в хартии опыта ведущих стран в формировании эффективно действующих местных (муниципальных) сообществ, использования их для решения широкого круга хозяйственных и социальных проблем этих стран.

Не случайно вскоре после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и закона по организации местного самоуправления [8], Российская Федерация в апреле 1998 года ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (коммент. 2). Хотя хартия, как и любой иной документ подобного рода, не может служить универсальным учебником демократических процедур на все времена и обстоятельства, сопоставление с положениями хартии основных положений и итогов муниципальной реформы в России позволяет сейчас, десять лет спустя с начала этой реформы, более глубоко осознать позитивные и негативные итоги проведенных изменений, наметить стратегическую перспективу совершенствования российского местного самоуправления на основе лучшего зарубежного опыта функционирования институтов прямой демократии и гражданского общества.

Для оценки правовых последствий присоединения России к хартии, которая трактуется юристами как международный договор, следует напомнить содержание пункта 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в случае присоединения России к международным договорам путем их ратификации эти документы получают главенствующее значение по отношению к нормам национального законодательства (коммент. 3). Это означает, что соответствие законодательного регулирования, равно как и реального состояния местного самоуправления требованиям хартии, имеет не нравственный смысл, а характер вполне конкретных юридических обязательств со стороны Российской Федерации как правового государства.

Однако хартия как международный договор имеет определенные особенности в том смысле, что она изначально была нацелена не на диктат ее положений каждому из присоединившихся государств (как это часто бывает с международными договорами), а на баланс между нормами хартии и институционально-юридическими особенностями и традициями этих государств. В этой связи хартия предоставляет государствам, подписавшим ее, право не включать в свое законодательство некоторые положения хартии при наличии правового обоснования (статья 12). Указанная статья также подчеркивает, что лишь закрепленные в хартии принципы

47

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

местного самоуправления (см. ниже) обязательны для всех государств. Таким образом, документ построен на компромиссе между необходимостью повсеместного соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления как института современной демократии и гибкостью в отношении внутренних правовых, экономических и иных условий функционирования системы местного самоуправления в каждом из современных государств.

В этой связи в отношении хартии у российских экспертов сложилось два полярных мнения. Одно из них исходит из того, что достаточно общий характер многих положений этого документа (коммент. 4), равно как и наличие в нем оговорок относительно обязательности/необязательности применения подписавшими государствами его отдельных положений, по сути, сводит хартию к некоей общей декларации. Из таковой якобы трудно извлечь какие-то критерии или признаки соответствия той или иной конкретной системы местного самоуправления требованиям современной демократии и конкретно — самой хартии.

Напротив, иное мнение о хартии склоняется к тому, чтобы (несмотря на все оговорки, содержащиеся в самом документе) считать ее основополагающим документом, имеющим наибольшее значение с точки зрения утверждения не буквы, а духа демократических преобразований в обществе и государстве, необходимой составляющей которых является развитая система местного самоуправления. С учетом этой, более убедительной позиции присоединение России к данному международному договору означает, прежде всего, не подгонку тех или иных положений наших законов под букву хартии, а отражение в них, равно как и в правоприменительной практике самого духа хартии как манифеста демократии, гражданского общества и глубокой ответственности граждан за развитие социальной среды их жизнедеятельности.

Европейская хартия местного самоуправления: история принятия и основное содержание

Европейская хартия о местном самоуправлении была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и на данный момент является одним из наиболее важных многосторонних документов, определяющих фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления в условиях современной демократии. Прежде всего, в преамбуле хартии отмечается, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя». В статье 4 хартии подчеркивается, что в установленных конституцией или законом пределах эти органы обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти».

48

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

Хартия обязывает все государства закрепить в своем законодательстве и применять на практике правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Хартия особо указывает на необходимость конституционного регулирования юридического и экономического статуса (автономии) местного самоуправления, хотя и допускает решение этого вопроса за пределами конституционного права.

Интересно сравнить трактовки (определения) местного самоуправления, которые даны в хартии и в законодательстве Российской Федерации (таблица 1).

Таблица 1

Определение местного самоуправления в Европейской хартии и в законодательстве Российской Федерации

Сравнение показывает, что по кругу затронутых аспектов муниципального развития российское определение местного самоуправления значительно «богаче». Однако следует обратить внимание и на то, что оно, в отличие от Европейской хартии, не содержит упоминания о «реальной способности» органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения. Если интерпретировать понятия «регламентировать» и «управлять» в обыденном смысле, то они сведутся к широко обсуждаемой ныне проблеме достаточности полномочий органов местного самоуправления, а также достаточности обеспечивающих реализацию этих полномочий экономических ресурсов.

С учетом требований хартии, как важные критерии демократизации общества и государства, важны три позиции: а) принципы институционализации местного самоуправления, то есть порядок создания основных видов муниципальных образований; б) круг полномочий местного самоуправления и «источник» их регулирования; в) обеспеченность этих пол-

49

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

номочий достаточным кругом экономических ресурсов (в числе таковых, прежде всего, выделяются местные финансы и муниципальная собственность).

Первый вопрос заключен в том, в какой мере действующие институты местного самоуправления выступают продуктом волеизъявления населения, гражданского общества, учета особенностей отдельных территорий

ирегионов той или иной страны (тем более для страны с федеративным устройством). Здесь надо отметить, что принципы институционализации местного самоуправления в России в ходе реформы были отмечены двумя особенностями: во-первых, избыточной централизацией, не сообразной федеративной природе государства; во-вторых, очевидным формализмом, явно допускающим игнорирование современного мирового опыта в этой сфере общественных и публично-правовых отношений.

Как известно, термин «федеративное устройство» в принятом ныне широком, общедемократическом смысле неизменно охватывает не только федерально-региональный «срез» внутригосударственных отношений, но и всю вертикаль публичной власти, включая формально отделенные от органов государственной власти институты местного самоуправления. Такое понимание сущности и роли институтов местного самоуправления все более становится доминирующим в современном мире.

Подписание хартии в определенной мере обязывало Россию внимательно отнестись к зарубежному опыту развития местного самоуправления (коммент. 5). При этом огромное разнообразие имеющегося опыта институционализации местного самоуправления, формирования его экономической базы, организации взаимодействия с региональными органами власти и проч. делало необходимым выбор тех элементов опыта, которые более-менее соответствовали экономическим и социально-поли- тическим реалиям России на рубеже XX—XXI веков. Ситуация облегчалась тем, что приоритет здесь отдавался опыту государств федеративного типа. В наибольшей мере обсуждению и попытке практической интерпретации подвергался опыт таких федеративных государств, как США, Канада и Германия.

Развитие институтов местного самоуправления, разумеется, не является монополией государств с федеративным устройством, однако формирование и развитие этих институтов в государствах федеративного типа имеет определенный специфический «срез», который отсутствует в условиях унитарной государственности. Речь идет о проблеме разграничения полномочий Федерации и ее субъектов по регулированию процедур формирования

ифункционирования институтов местного самоуправления, их полномочий, их экономической базы, включая налоговую базу, бюджетные полномочия и проч. Как показал наш опыт муниципальной реформы, именно этот круг проблем государственного регулирования (коммент. 6) местного самоуправления является чрезвычайно значимым, но трудно решаемым.

50

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

Здесь очень важным видится опыт Германии, так как многие элементы этого опыта прослеживаются в тех институтах местного самоуправления, утверждение которых было осуществлено в ходе муниципальной реформы в России. Так, этот опыт просматривается в создании двухуровневой системы институтов местного самоуправления, в выделении особого института городских округов, не входящих в муниципальные районы и объединяющих в себе полномочия районов и поселений. Хотя и здесь видно, что, заимствовав одни элементы этого опыта, российская практика проигнорировала другие, не менее важные. Например, был явно проигнорирован опыт Германии относительно децентрализации регулирования всей системы муниципального управления в стране (в стране вообще нет федерального закона о местном самоуправлении; за пределами ряда конституционных положений все остальные аспекты его деятельности регулируются законами земель — субъектов Германской федерации).

Конечно, деятельность муниципальных образований в Германии (в том числе по налогово-бюджетным вопросам) также поставлена в жесткие рамки законодательного регулирования, но такого «казарменного универсализма», который был продиктован муниципальной реформой в России, в Германии нет. Например, северогерманская модель муниципальной организации исторически существенно отличается от южногерманской. Но эти отличия считаются нормой, не противоречащей принципам федеративного государства и требованиям равенства граждан демократического государства в плане доступности институтов местного самоуправления. Это и есть реальная федерализация местного самоуправления.

В этом смысле появление в 2003 году полной новой редакции федерального закона о местном самоуправлении (уже после ратификации Европейской хартии) можно рассматривать как один из первых и наиболее важных шагов, предпринятых у нас на самом старте так называемой федеративной реформы. Более того, зафиксированные в 131-ФЗ основные положения по регулированию правовых и экономических основ местного самоуправления, фактическая мера их реализации во многом стали своеобразной лакмусовой бумажкой для определения реальной федерализации государства и общей направленности преобразований, объединенных под лозунгом федеративной реформы. В этом смысле, с учетом положений 131-ФЗ по местному самоуправлению и методов их реализации на практике, можно сказать, что этим Россия, до минимума сократив возможности субъектов Федерации по регулированию экономико-правовых основ деятельности институтов муниципального управления, сделала заметный шаг от федеративного государства к унитарному.

Это касается и многих признаков формализма в институционализации местного самоуправления в стране. Вопрос о возможности какой-либо гражданской инициативы в 131-ФЗ просто не просматривается — только разрешенные «сверху» формы организации местного самоуправления; пра-

51

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

ва граждан что-то изменить здесь, предложить и ввести какие-то новые формы самоуправления, отвечающие, например, их местным традициям и обычаям и проч., закон никоим образом не предусматривает. Все возможности гражданской инициативы закон сводит к так называемому территориальному общественному самоуправлению (коммент. 7) (статья 27 131-ФЗ), за которым государство не закрепляет ни каких-либо четких полномочий, ни гарантированных экономических ресурсов осуществления своей деятельности.

Анализ положений Европейской хартии, равно как и имеющегося зарубежного опыта показывает, что принципы территориальной структуризации институтов местного самоуправления несут в себе определенную противоречивость. С одной стороны, эти принципы взывают к максимальному приближению этих институтов к населению с целью большей доступности муниципальных благ (услуг) и возможностей прямого участия населения в решении дел местных сообществ. С другой стороны, эти принципы указывают на целесообразность создания экономически состоятельных институтов местного самоуправления, способных реализовать весомые меры (программы) по хозяйственному и социальному развитию «своих» территорий, оказать гражданам качественные услуги.

Однако в России ни в 1995 году, ни даже в 2003 году при осуществлении территориальной структуризации местного самоуправления субъекты Российской Федерации просто не ставили (да и не имели оснований ставить) перед собой такой задачи, как создание оптимальной системы муниципальных образований. Все решения в этом направлении принимались в весьма сжатые сроки и преимущественно на основе сложившейся еще в советское время системы административно-территориального деления и затем замены (в большинстве регионов) поселенческих администраций на поселенческие муниципалитеты. Какого-либо научно обоснованного проектирования муниципального деления регионов, с привлечением соответствующих специалистов, не осуществлялось.

Установив для структуризации институтов местного самоуправления в стране формальные критерии «пешей» и прочей доступности, 131-ФЗ наплодил огромное число экономически нежизнеспособных муниципалитетов. Не случайно почти сразу после приятия 131-ФЗ практика муниципализации в регионах России заметно «отодвинула» трудно идентифицируемые критерии «доступности» (формально они и ныне присутствуют в законе) и пошла по пути слияний и поглощения наиболее слабых поселенческих муниципалитетов, число которых, по сравнению с начальным этапом реформы, сократилось примерно на тысячу.

Кроме того, система институционализации местного самоуправления, принятая в 131-ФЗ, уже изначально пошла вразрез с мировым опытом муниципального развития. Как уже было сказано выше, существенную роль в разработке гипотезы муниципальной реформы в России сыграл опыт

52

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

Германии. Однако надо иметь в виду, что весь послевоенный период развития Германии сопровождался централизацией муниципальных образований и сокращением их общего числа. Это в основном связывалось с тем, что традиционные в этой сфере критерии близости и доступности для населения систем муниципального управления ныне трансформируются под воздействием современных средств коммуникации и связи. Сейчас, заявляют немецкие эксперты, нет необходимости держать в каждом поселке свой муниципальный аппарат во главе с бургомистром. У каждого жителя муниципального образования есть доступ в Интернет. Любые заявки на муниципальные услуги, жалобы и прочее немедленно принимаются и удовлетворяются, благо это позволяет хорошо развитая дорожная сеть. На сайтах муниципалитетов находится вся информация об их хозяйственной

ифинансовой деятельности; даются необходимые сведения о муниципальных услугах (бесплатных, дотируемых, платных). Даже местные референдумы проводятся часто заочно, через Интернет. Собственно, это и есть модель современного муниципального управления, которая, к сожалению, еще малодоступна в российских условиях.

Сточки зрения закрепления управленческих полномочий местного самоуправления хартия стала первым международным документом, утверждающим необходимость соблюдения принципа субсидиарности при распределении полномочий между различными уровнями этого сегмента публичной власти. При этом применение принципа субсидиарности на уровне местного самоуправления хартия трактует как право и обязанность местных органов власти осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения

ипод свою ответственность. В соответствии с этим принципом хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне и должны относиться к более высокому административному уровню, если решение таких задач силами органов местного самоуправления неэффективно или невозможно.

Идеи хартии говорят о том, что, сообразно условиям современного демократического государства, источник полномочий местного самоуправления должен (как и его базовая институционализация) строиться на балансе государственного регулирования (установления) и инициатив самого местного сообщества (коммент. 8). Такая формула отрицает две возможные крайности: как полную «самостийность» органов местного самоуправления по кругу исполняемых ими полномочий, так и полную зарегулированность этих полномочий решениями высших эшелонов публичной власти. Первоначальная версия 131-ФЗ как бы и отражала вторую из названных крайностей. Полномочия органов российского местного самоуправления в виде круга «вопросов местного значения» были определены в виде «закрытого списка», единого для определенного типа муниципальных образований на всей территории страны и подлежащего изменению только реше-

53

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

нием федерального законодателя (субъекты Федерации такого полномочия не получили). Следствием этой жесткой конструкции, абсолютно несообразной не только принципам федеративного государства, но и реалиям исключительной социально-экономической неоднородности российских муниципалитетов, стал поток последующих поправок и дополнений к 131-ФЗ, число которых (прежде всего по регулированию вопросов местного значения) шло на десятки, а потом и на сотни. В итоге тупиковость этой модели правового регулирования одной из важнейших сторон деятельности местного самоуправления стала просто самоочевидной.

Врезультате, как нами уже отмечалось [2], в ходе муниципальной реформы ключевой принцип регулирования полномочий органов местного самоуправления (обозначенных в нашем законодательстве как «вопросы местного значения») пришлось радикально поменять. С введением в 131-ФЗ статьей 14а, 15а и 16а практика подобного регулирования как бы сместилась с формулы «разрешено только то, что разрешено» к формуле «разрешено все, что не запрещено». Суть этих перемен состоит в том, что в настоящее время федеральным законодателем формально зафиксировано право муниципалитетов (помимо собственно вопросов местного значения) осуществлять любые иные управленческие функции, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации. Однако эти полномочия могут осуществляться только за счет собственных доходов местных бюджетов (то есть за исключением субвенций

идотаций из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

Врезультате помимо собственных (законодательно закрепленных на постоянной основе) и так называемых делегированных полномочий (коммент. 9) возник потенциально доступный для органов муниципального управления институт «добровольных полномочий» [6, 7]. Этот институт «добровольных полномочий», по сути, отражает идею хартии о том, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти» (пункт 2 статьи 4).

Казалось бы, надо только радоваться тому, что наше местное самоуправление по духу явно приблизилось к требованиям Европейской хартии. Действительно, каких-то прямых запретов на исполнение тех или иных полномочий на местном уровне в действующем законодательстве весьма немного. На первый взгляд, это позволяет сделать вывод, что полномочия муниципалитетов по вопросам регулирования социально-экономического развития территорий достаточно широки, а возможности их реализации ограничиваются на деле лишь их финансовыми ресурсами, а также действующими стимулами их активной хозяйственной работы.

Однако на практике это не совсем так. Во-первых, институт «добровольных полномочий» не конкретизирует в достаточной мере специфичес-

54

Удалось ли России реализовать Европейскую хартию самоуправления?

кую роль органов местного самоуправления в решении задач хозяйственного и социального характера. В итоге часто возникает ситуация, когда «все отвечают за все» и никто не отвечает за что-либо конкретно. Во-вто- рых, не имеющий четких границ институт таких полномочий затрудняет прямую корреспонденцию между управленческими и бюджетно-расход- ными полномочиями муниципалитетов; последние регулируются только бюджетным законодательством и только в виде «закрытого» списка допустимых видов бюджетных расходов. В результате часто складывается ситуация, при которой та или иная управленческая (регулятивная) функция муниципалитетам вроде не запрещена и в общем вполне доступна, но право муниципалитета расходовать бюджетные средства на реализацию данной функции (даже при наличии средств) формально не закреплено. Такие расходы будут считаться нецелевыми.

Что касается вопроса об экономическом, прежде всего финансовобюджетном, обеспечении полномочий муниципалитетов, а по сути о реальной автономии российского местного самоуправления, то он остается еще более острым и наиболее сложно решаемым в круге всех слагаемых муниципальной реформы.

Европейская хартия и российские реформы: что получилось на самом деле?

Как уже было отмечено выше, 131-ФЗ по местному самоуправлению, который разрабатывался уже после ратификации Россией Европейской хартии, должен был бы воплотить все ее основные требования. Разумеется, ка- кая-либо «калька» здесь невозможна, и настаивать на прямом копировании в наших законах неких положений хартии и/или иных документов международного уровня было бы просто неуместно. Здесь в каждом случае неизбежен процесс адаптации, расстановки «своих» приоритетов и акцентов, отвечающих национальным традициям, специфике социально-экономичес- ких, национально-демографических и иных условий отдельных стран.

Но были ли такие преобладающие акценты в российской интерпретации этой хартии? Мы полагаем, да. Применительно к российским условиям, где долговременно (в советский период) наблюдалось формальное и фактическое огосударствление местной власти, основным положением реформы, ее важнейшим постулатом была зафиксирована идея конституционных гарантий местного самоуправления, и прежде всего неукоснительная реализация конституционно закрепленного принципа об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти. Это неизменно характеризовалось как ключевое положение, гарантирующее необратимость выбранного курса демократических преобразований, в том числе и в системе местного самоуправления.

Однако в процессе проработки конкретных механизмов реализации этого положения обозначилось много сложных экономических и правовых

55