Финансовое обеспечение местного самоуправления Финансовая основа местного самоуправления: общая характеристика

Финансовая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования местных денежных средств.

— производной от правовых институтов, регулирующих финансовую систему государства, существующих в рамках финансового права.

— охватывает финансовые правоотношения, возникающие преимущественно в рамках муниципального образования, и частично — правоотношения вышестоящих уровней, связанные с финансовым обеспечением местного самоуправления.

В качестве юридических критериев обособления финансовой основы местного самоуправления в отдельный правовой институт муниципального права могут служить три признака.

1. сходство, однородность правовых отношений, регулируемых нормами финансового права на уровне местного самоуправления. Как целостное образование данный правовой институт характеризуется единством содержания, которое выражается в сходных общих положениях и категориях, в частности, использованных в Федеральном законе No 154-ФЗ, Федеральном законе No 131-ФЗ и Бюджетном кодексе РФ, а также в законах субъектов РФ.

2. всесторонность регулирования общественных отношений, существующих в рамках данного института. Составляющие его нормы являются дефинитивными, управомочивающими, обязывающими, запрещающими, иными и в комплексе обеспечивают полноту правового регулирования соответствующей группы общественных отношений.

3. формальное обособление норм, образующих институт финансовой основы местного самоуправления в главах, разделах, частях и иных структурных единицах законов и иных нормативно-правовых актов. Необходимо отметить, что институт финансовой основы местного самоуправления является сложным правовым образованием, относящимся к числу наиболее важных в отрасли муниципального права.

Главным критерием объединения норм в правовой институт выступает признак однородности сферы регулируемых ими общественных отношений, общая для них правовая специфика.

Институт финансовой основы местного самоуправления состоит из ряда более простых институтов муниципального права, таких как

• институт бюджетного устройства и бюджетного процесса,

• институт местной налоговой системы,

• институт гарантий финансовых прав органов местного самоуправления и др.

Местный бюджет: содержание и структура Общие положения местного бюджета

Термин «бюджет» употребляется в двух значениях:

— Бюджет как экономическая категория имеет также две стороны: материальную и социальную.

• С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств (соответственно местный бюджет —это местный фонд денежных средств),

• С социальной — это система экономических отношений, связанная с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств.

— С правовой точки зрения местный бюджет является основным нормативным актом муниципального образования, аккумулирующим денежные средства, разрешающим и утверждающим их расходование.

Бюджетные правоотношения в муниципальном образовании осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, законодательством соответствующего субъекта РФ, уставом муниципального образования, решениями органов местного самоуправления, иными нормативными правовыми актами данной сферы.

Согласно ст. 15 БК РФ местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Основное требование, предъявляемое к структуре местного бюджета, — ее сбалансированность. Данный термин означает соответствие доходов местного бюджета производимым из него расходам (согласно ст. 33 БК РФ объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений от источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов).

Обязанность по выполнению этого требования ложится на органы местного самоуправления, прежде всего, на местные администрации. Следует отметить, что одним из наиболее распространенных в западных странах способов обеспечения сбалансированности местного бюджета за счет ресурсов бюджетов более высокого уровня является введение социальных стандартов. Возможность принятия федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов предусмотрена п. 3 ч. 6 ст. 19 Федерального закона No 131-ФЗ. Федеральные социальные стандарты могут разрабатываться Правительством РФ в целом по России с последующей «разбивкой» по субъектам РФ, исходя из достигнутого уровня обеспечения населения коммунально-бытовыми, социально-культурными благами и услугами, на основе научно обоснованных норм и материальных возможностей государства. Субъекты РФ, с учетом имеющихся в регионах материально-финансовых возможностей, также вправе разработать соответствующие стандарты. Тем самым муниципальным образованиям

• будет гарантирован минимальный размер местных бюджетов,

• обеспечена объективная основа для получения средств из государственных бюджетов и, в конечном счете,

• сбалансированность бюджета.

К полномочиям органов местного самоуправления относится введение муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Отклонениями от принципа сбалансированности являются дефицит (превышение расходов над доходами) и профицит (превышение доходов над расходами) местного бюджета. Согласно п. 3 ст. 921 БК РФ дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Причем для муниципального образования, в бюджете которого доля межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций) или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50% объема собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет, начиная с оче­ редного финансового года, и в связи с этим реализуются специальные (предусмотренные БК РФ или иными федеральными законами) меры бюджетного контроля, дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Максимально допустимая степень профицита местного бюджета действующим законодательством не оговаривается. В случае возникновения профицита местного бюджета соответствующими ресурсами (остающимися после исполнения всех расходных обязательств бюджета) в полном объеме и по собственному усмотрению распоряжаются органы местного самоуправления.

Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается

• наличием собственных источников доходов и

• правом определять направления их использования и расходования.

Собственные доходные источники бюджетов — это в основном закрепленные законом доходные источники и отчисления по регулирующим доходным источникам. Но реальную независимость бюджету могут гарантировать только закрепленные доходы, так как они устанавливаются на длительный срок. Регулирующие же доходы периодически (как правило, один раз в год) пересматриваются органами государственной власти и могут изменяться в любую сторону путем повышения или снижения нормативов отчислений в местные бюджеты. В настоящее время в местных бюджетах сохраняется низкий уровень собственных, закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней.

Таким образом, несмотря на законодательное определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, реально собственными бюджетными ресурсами они почти не обладают. Для появления действительно самостоятельной системы местных бюджетов необходимо создать правовой механизм реализации этого принципа, систему федеральных гарантий их выполнения, которые должны быть подкреплены возможностью ответственности как дисциплинарной — в отношении должностных лиц, виновных в принятии неправомерных решений, так и материальной (средствами бюджета) — за неисполнение предписаний закона.

Статья 52 Федерального закона No 131-ФЗ устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Эти положения воспроизводят и нормы БК РФ.

Однако, как показывает опыт, мало «провозгласить» самостоятельность местного бюджета для того, чтобы она возникла на практике. Обеспечение данной самостоятельности проблематично: так, нормы Федерального закона No 131-ФЗ требуют, чтобы органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, представляли в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов. Самостоятельность не может сочетаться с подотчетностью. Если орган местного самоуправления подотчетен, значит, он не самостоятелен, его отчет может быть не утвержден, и, как следствие, на орган местного самоуправления может быть возложена ответственность. Именно такие механизмы содержит федеральное законодательство. Причем наличие данных механизмов следует при­ знать оправданным.

Развитое местное самоуправление предполагает широкий общественный контроль за расходованием публичных средств. Для этого желательно обстоятельное информирование населения и общественности о муниципальных доходах и расходах. Неслучайно Закон N 131-ФЗ предусматривает (п. 2 ч. 3 ст. 28), что на публичные слушания должны выноситься проект местного бюджета и отчет о его исполнении.

Структура местного бюджета состоит из двух элементов —

• статей дохода и

• статей расхода.

Собственные финансовые ресурсы местного самоуправления и поступившие денежные средства из вышестоящих бюджетов аккумулируются в доходных статьях бюджета. В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.