Экзамен зачет учебный год 2023 / 41d44f2437125c8ea954

фраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогич ное требование состоит в транспортной доступности административного центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федера ции могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на ма лонаселенных и труднодоступных территориях.

Следует особо подчеркнуть, что Федеральный закон № 131 не выдвигает тре бований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения статуса городского округа. В ходе обсуждения законопроекта вы двигались различные предложения относительно порога численности населения го родского поселения (в частности, 50 тысяч жителей, 100 тысяч, 200 тысяч жителей и более), однако в окончательной редакции закона они не закреплены.

Главное требование закона — это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные и отдельные государственные полно мочия, переданные органам местного самоуправления городского округа в соответ ствующем порядке. При этом органы государственной власти субъекта Россий ской Федерации в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально культурного и иного развития городского поселения в целях приобретения им статуса муниципального образования в виде городского ок руга.

Таким образом, при формировании территорий муниципальных образований необходимо исходить из следующих приоритетов: выполнение требований Феде рального закона № 131 к составу и размерам территории муниципального образо вания, численности населения; максимально возможный учет наличия инфраструк туры, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления от дельных государственных полномочий; учет источников доходов, необходимых для формирования доходной базы местных бюджетов.

В заключение следует сказать, что, на наш взгляд, федеральному законодате лю придется еще не раз возвращаться к вопросу правового регулирования террито риального устройства местного самоуправления, исследуя практику применения Федерального закона № 131 и уточняя соотношение степени федерального и ре гионального регулирования этих вопросов.

Авторы не претендуют на исчерпывающее освещение данной проблемы и с благодарностью примут от читателей как замечания, так и предложения для даль нейшей работы. Проблема территории Российского государства, ее рационального использования в период перехода к новому федеративному устройству сегодня ста новится крайне актуальной, поскольку исследование ее общетеоретических и при кладных вопросов способствует совершенствованию экономических отношений, системы государственной власти и местного самоуправления, сохранению целостности России.

21

Саломаткин А.С.,

референт Правового управления Аппарата Совета Федерации, доктор юридических наук

К ВОПРОСУ О ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА (конституционно6правовой аспект)

В науке государственного права под государственной территорией понимается та часть земного шара, в отношении которой суверенное государство осуществляет свой территориальный суверенитет, выражающийся в возникновении юридиче ской связи между проживающим на этой территории населением и государством (гражданство) и в праве государства владеть, пользоваться и распоряжаться этой территорией в целях организации жизнедеятельности человека. В пределах госу дарственной территории государство является высшей по отношению ко всем гра жданам, иностранцам, лицам без гражданства и организациям властью, обеспечи ваемой системой государственных органов и органов местного самоуправления.

Государственная территория — это пространство осуществления государст венной власти. В то же время государственная территория — это естественная сре да обитания для населения страны, включающая недра, природные ресурсы, при надлежащие гражданам государства, в границах которого они находятся.

Территориальная организация Российского государства является комплексной проблемой, теснейшим образом связанной с развитием рыночной экономики, ра циональным размещением производительных сил, с условиями и задачами соци ально экономического развития общества, повышением социальной активности граждан.

Развитие территориальной организации происходит по тем же законам, по ка ким создается и развивается политико правовая надстройка общества. Этому об щему положению отнюдь не противоречит то обстоятельство, что после принятия в 1993 году новой Конституции России унаследованное от советского периода адми нистративно территориальное деление (с незначительными нововведениями) ак тивно используется государством.

Территориальная организация играет важную роль в условиях любого общест венно политического строя. Известно высказывание Ф. Энгельса о том, что по сравнению со старой родовой организацией государство отличается в первую оче редь разделением подданных государства по территориальным делениям. Каждая территориальная единица — это своеобразная частица пространственной социаль но экономической структуры государства. Соответствующее территориальное де ление отражает политические, экономико географические и демографические ус ловия с учетом размещения производительных сил в стране, выступает в качестве

22

социально экономической базы для построения системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Территориальную организацию Российского государства можно рассматри вать в двух аспектах: во первых, это понятие обозначает форму построения челове ческого коллектива по территориальной принадлежности его членов; во вторых, этим понятием выражается определенный порядок устройства частей, на которые подразделяется государственная территория из соображений удобства управления и развития. Поэтому, рассматривая конституционно правовую природу террито риальной организации, на взгляд автора, важно выяснить ее место в государствен ной системе, а также в науке государственного (конституционного) права.

Необходимо подчеркнуть, что в государственном праве название рассматри ваемого института в ходе конституционных реформ менялось. Так, в соответствии с Конституцией СССР 1936 года и Конституцией РСФСР 1937 года данный ин ститут именовался "государственное устройство". Конституции 1977—1978 годов определили его название как "национально государственное устройство" и "адми нистративно территориальное устройство". Новые формулировки наименования института были обусловлены идеологической догмой, утверждающей, что социа листическая сущность внутренней структуры государства выражается в ее обу словленности национальными факторами. В свою очередь, Конституция Россий ской Федерации 1993 года содержит новую главу "Федеративное устройство".

На взгляд автора, конституционные основы территориальной организации Российской Федерации составляют следующие положения, закрепленные в нор мах главы 1 Конституции Российской Федерации: распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство федеральной Консти туции и федеральных законов на всей территории; целостность и неприкосновен ность территории Российской Федерации; установление состава субъектов Рос сийской Федерации; закрепление в качестве основы федеративного устройства России ее государственной целостности, единства системы государственной вла сти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государст венной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъ ектов, равноправия и самоопределения народов, равноправия субъектов Россий ской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, единства и равенства федерального гражданства; гарантирование местного самоуправления.

Более детально конституционные основы территориальной организации Рос сийского государства установлены в главе 3 Конституции Российской Федерации "Федеративное устройство", закрепляющей: состав субъектов Российской Феде рации; порядок принятия в Российскую Федерацию и образования новых субъек тов Российской Федерации; основы статуса каждого из видов субъектов Россий ской Федерации; порядок изменения статуса субъекта Российской Федерации; вопросы территории и порядка изменения границ между субъектами Российской

23

Федерации; государственный язык и право республик на установление своего го сударственного языка; гарантии прав коренных малочисленных народов; государ ственная символика Российской Федерации; предметы совместного ведения Рос сии и субъектов Российской Федерации; порядок действия федеральных законов по предметам ведения и вне их предела, верховенство федеральной Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов; основы формиро вания системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; основы деятельности федеральных органов исполнительной власти на территории субъектов Российской Федерации; право Российской Федерации на участие в межгосударственных отношениях.

Комплекс государственно правовых норм, содержащихся в главах 1 и 3 Кон ституции Российской Федерации и в развивающем их положения и принципы фе деральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федера ции, свидетельствует об определенной однородности и взаимосвязи регулируемых ими общественных отношений, что и позволяет автору сделать вывод о наличии ос нований для специального выделения в рамках науки конституционного (государ ственного) права этой группы правовых норм в самостоятельный государствен но правовой институт "территориальная организация Российского государства".

В содержание понятия этого института автор включает совокупность правовых норм, закрепляющих: а) территориальное устройство государства; б) внутреннее упорядоченное и согласованное взаимодействие различных территориальных об разований; в) деятельность органов государственной власти и органов местного са моуправления по совершенствованию взаимосвязей между различными террито риальными образованиями, обеспечению устойчивости и целостности государства.

При этом речь идет прежде всего о конституционных основах территориальной организации Российского государства, под которыми автором понимаются выра женные и закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 года, кон ституциях (уставах) субъектов Российской Федерации важнейшие положения, связанные с организацией территории России, с характером различных территори альных образований, то есть ее составных частей как субъектов государствен но правовых отношений, системой взаимоотношений между Российской Федера цией как государством в целом в лице федеральной (центральной) власти и населе нием соответствующих территориальных образований и действующими там орга нами публичной власти.

Сегодня в основе территориальной организации Российского государства ле жит закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в себе наряду с децентрализацией два начала: централизм, требующий наличия соот ветствующих органов государственной власти в субъектах Российской Федера ции, и широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоор ганизации территорий. Централизм в Российской Федерации направлен на уста новление координированных и упорядоченных отношений между центром и субъ

24

ектами Российской Федерации. Такая организация взаимоотношений позволяет исключить территориальную раздробленность и построить согласованные межтер риториальные связи в тесном сочетании с координирующим воздействием Феде рации. Территориальная организация — это внутренне согласованное объедине ние территориальных образований (единиц), которое обеспечивает необходимое организационное единство, упорядоченность, целостность территориальной струк туры Российского государства и его субъектов.

Как известно, существует две основные формы территориального устройства: унитарная и федеративная. Главное различие между ними — в том, что унитарное государство состоит из политико административных или административно терри ториальных единиц, правовой статус которых устанавливается актами центральной власти, тогда как для федеративной формы устройства характерно, что высшие территориальные единицы представляют государственно территориальные обра зования или даже государства — субъекты (члены) Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что территориальное устройство государства мо жет быть сложным, простым и комбинированным. Сложное государство является федеративным, а его территориальное устройство, поскольку оно приспособлено к задачам политического управления, можно было бы именовать политико террито риальным делением (устройством). Автор придерживается сложившейся в науке государственного права концепции, согласно которой политико территориальное устройство включает в себя национально государственную и политико админист ративную организацию. Национально государственная организация (устройст во) — особый политико правовой институт, связанный с регулированием нацио нальных отношений в стране, тех или иных форм национальной государственности, их статуса, организации и компетенции государства, в состав которого они входят. Этот институт характерен для стран с многонациональным составом населения. В свою очередь, политико административная организация (устройство) — это поли тико правовой институт, связанный с регулированием территориального деления государства (не имеющего в своем составе национальных государств) и статуса по литико административных единиц.

Территориальное устройство государства является простым (унитарным) в том случае, если в качестве составных частей (единиц) территории этого государ ства выступают территориальные образования, самостоятельные лишь в админи стративном, но не в политическом отношении, то есть его территориальное деление составляют административно территориальные единицы.

Наряду с "основным" устройством территориальная организация государства может предусматривать так называемое дополнительное территориальное деле ние — это и экономическое территориальное районирование, и специальное (ве домственное) территориальное деление, а также ЗАТО и территории со специаль ным статусом управления.

25

Согласно этим видам территориального деления можно различать и соответст вующие виды территориального устройства государства: политико территориаль ное, административно территориальное, территориально экономическое, ведом ственное (специальное) территориальное и др. Сегодня составными частями (еди ницами) политико территориального устройства Российской Федерации являются субъекты Российской Федерации — республики, края, области, автономная об ласть, автономные округа, города федерального значения. Составными частями (единицами) административно территориального устройства субъектов Россий ской Федерации могут являться: округа, города, районы (уезды), сельсоветы (во лости), поселки и др. Составными частями территориально экономического уст ройства могут быть экономические районы (зонально экономические районы), включающие в себя субъекты Российской Федерации, муниципальные образова ния и т. д. Составными частями ведомственного (специального) территориального устройства могут быть округа (военные, учебные, дорожные и др.), их отделения и т. д. Таким образом, к числу субъектов территориальной организации Российского государства можно отнести достаточно широкий круг территориальных образова ний.

Особое место в системе территориальной организации занимают субъекты Российской Федерации — республики, края, области, автономная область, авто номные округа, города федерального значения, — обладающие исключительными правами по их административно территориальному устройству.

Четкая система отношений и взаимосвязи между всеми территориальными единицами государства должны обеспечивать территориальную целостность и единство Российской Федерации.

Другим важным моментом, выходящим за рамки терминологической дискус сии о содержании и значении территориальной организации и требующим особого внимания, является вопрос о понятиях. В настоящее время можно наблюдать упро щенный подход, подразумевающий отсутствие принципиальной разницы между территориальными единицами различных исторических типов. Зачастую ставится знак равенства при анализе ситуации относительно нынешних и бывших областей и губерний, районов и уездов, сельсоветов и волостей, исходя из чисто поверхностно го сходства этих территориальных образований. Например, находят сходство меж ду уездными центрами и районными, однако районные центры лишь внешне явля ются преемниками уездных. Дело даже не в том, что в Российской империи уездов было 605, а на территории СССР число районов (после ликвидации округов в 1930 х годах) меньше 2,5 тысячи не было (в 1992 году доходило до 3,5 тысячи), поэтому разница, конечно, не в арифметике, а в статусе, объеме прав и полномочий тех или иных территориальных единиц, а также в том, какую роль в территориаль ной организации призвано играть то или иное территориальное образование.

Вместе с тем в категорию территориальной организации автор вкладывает и другой смысл. Используя понятие "организация", которое обозначает строение,

26

взаимосвязь, взаимное расположение или соотношение частей какого либо целого, государство должно иметь соответствующую упорядоченность своей внутренней структуры. Согласно данному подходу территориальная организация государства должна обеспечивать построение и функционирование соответствующих террито риальных единиц и установление соответствующих взаимосвязей между ними.

Автор не отождествляет территориальную организацию с административ но территориальным устройством (делением), а рассматривает административное устройство (деление) в качестве составной части территориальной организации го сударства.

С территориальной организацией государства тесно связан и такой правовой институт, как правовой режим территории.

Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации регулирование различных вопросов, связанных с проблемами режима государственной террито рии, предусмотрено ст. 1, 3—5, 8, 9, 67, 68, 71, 131 и др. В соответствии с норма ми, содержащимися в этих статьях, можно выделить ряд конституционных прин ципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:

1)суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее терри торию (ст. 4, 71);

2)целостность государственной территории (ст. 67);

3)верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции Рос сии и федеральных законов (ст. 15, 67);

4)прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации (ст. 15);

5)конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст. 67, 71);

6)единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства) (ст. 8).

При всем различии между государствами, особенно унитарными и федератив ными, на примере Российской Федерации видны общие принципы правового регу лирования государственной территории.

Согласно ст. 71 Конституции России федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю

еетерриторию". Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над нею. При этом госу дарственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Российской Федерации, на все сухопутное, водное и воздушное пространство, на ходящееся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символи кой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т. д.).

27

Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает "истори чески сложившееся государственное единство", а в ст. 1 о Российской Федерации говорится как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федера ции (конфедерации). Хотя в ч. 1 ст. 5 сказано, что территорию Российской Феде рации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (она включена в главу "Основы конституционного строя") твердо провозглашает, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многона циональный народ" (ч. 1); "никто не может присваивать власть в Российской Фе дерации" (ч. 4 ст. 3). Часть 3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать "целостность и неприкосновен ность своей территории".

Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, и отсюда прямо следует принцип верхо венства Конституции России и федеральных законов на всей территории Россий ской Федерации. Это — ключевой момент не только для понимания режима тер ритории России или иного государства, но и для правовой системы. Он предпола гает, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы должны со блюдаться, исполняться и применяться на всей территории страны. Им должны со ответствовать все нормативно правовые акты федеральных исполнительных орга нов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах Российской Фе дерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 76).

Важное значение для режима территории России имеет норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 15 Конституции России, в соответствии с которой "Конституция Россий ской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяет ся на всей территории Российской Федерации". Таким образом, Конституция России является не просто базой федерального законодательства и законодатель ства субъектов Российской Федерации; ее нормы не могут быть изменены каки ми либо законами, и действуют они на всей территории Российской Федерации непосредственно.

Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. "б" ст. 71), и только она вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздуш ного пространства (п. "н" ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко установлено, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67), при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соот ветствующей территории населения (ч. 2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции Рос сийской Федерации понятием "статус".

28

Между тем, принимая 12 июня 1990 года Декларацию "О государственном су веренитете PCФСР", I Съезд народных депутатов PCФСР в п. 8 жестко устано вил, что территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума.

Для правового регулирования территории государства характерны его единст во в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободное пе ремещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобо да экономической деятельности (ст. 8 Конституции России).

Конституция России 1993 года не содержит специального раздела, посвящен ного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной эко номики, основу которых составляют обеспечение свободы экономической деятель ности, свободное перемещение товаров, услуг, финансов.

В целях обеспечения безопасности граждан и защиты государственного строя большинство государств предусматривают на своих территориях или их отдельных частях введение особых правовых режимов.

Еще в Древнем Риме значительное место занимали исключительные законы, которыми в периоды военной опасности, в связи с внутренними неурядицами, а то и для исполнения какого либо разового поручения, часто религиозного характера, избирали диктатора с практически неограниченной властью.

Исключительным такой закон называется потому, что приостанавливает на оп ределенной территории действие обычных законов и — во имя достижения цели, также указанной в этом законе, — наделяет чрезвычайными (исчерпывающе в нем самом указанными) полномочиями конкретный орган исполнительной власти. Ис ключительные законы не подлежат расширительному толкованию.

Исключительными законами в дореволюционной России на отдельных терри ториях устанавливался режим в виде усиленной или чрезвычайной охраны, а также военное или осадное положение. В Российской Федерации к таким законам можно отнести федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном поло жении.

Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного по рядка всегда вело к поиску временных исключительных мер по укреплению госу дарственности и мира, пусть и связанных с ограничением гражданской свободы. В законодательстве России понятие режимов охраны как форм исключительного по ложения впервые было введено Положением "О мерах к охранению государствен ного порядка и общественного спокойствия", утвержденным 14 августа 1881 года. В соответствии со ст. 5 этого правового акта исключительное положение меняло режим государственной территории в сторону, во первых, расширения круга пол номочий существующих административных структур, отвечающих за охрану госу дарственного порядка и общественной безопасности, либо предоставления чрезвы чайных прав специально учреждаемым временным правительственным органам;

29

во вторых, в сторону усиления ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при ис ключительном положении.

Территории исключительного положения в зависимости от вида охраны дели лись на два вида:

а) территория усиленной охраны. Режим усиленной охраны вводился на той или иной территории России в случаях нарушения общественного спокойствия пре ступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества или приготовления таковых, если для ох раны порядка применения действовавших ‘’постоянных законов" оказывалось не достаточно;

б) территория чрезвычайной охраны. Режим чрезвычайной охраны как более суровый вводился на той или иной территории по аналогичным причинам при отяг чающем обстоятельстве — когда такими посягательствами население известной местности было приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенно го порядка (ст. 6 Положения).

Объявление какой либо территории, находящейся в режиме усиленной охра ны, осуществлялось генерал губернаторами с утверждением министром внутрен них дел либо самим министром, а режим чрезвычайной охраны — по представле нию министра внутренних дел Комитетом министров (с 1905 года — Советом ми нистров) с утверждением государем. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвы чайная — на 6 месяцев. На любой территории министр внутренних дел через Ко митет министров с разрешения государя мог продлевать срок охраны и фактически сохранять его годами. Территории утрачивали режим усиленной или чрезвычайной охраны в том же порядке, в каком его приобретали (ст. 11 Положения).

Всоветской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение на всей территории государства или ее отдельной части вводится при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренном законом. Чрезвычайное положение при закреплении его в конституции дает возможность федерации в ситуации, когда этого требует обстановка, приобретать черты унитар ного государства.

Согласно ст. 88 Конституции Российской Федерации статус территории чрез вычайного положения устанавливается указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, в порядке, уста новленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 56).

Вусловиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод населения с указанием пределов и срока их действия (ч. 1 ст. 56). При этом не подлежат огра

30