Экзамен зачет учебный год 2023 / Доклад для круглого стола
.docxРоссийская академия государственной службы при Президенте РФ
Абдулазизова Патимат Гасановна «Местная администрация муниципального образования: организационно-правовые аспекты». Диссертация на соискание ученой степени кюна, Москва, 2008 (стр. 94 – 121).
Бегларян Гоар Мурадовна «ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ЗАМЕЩАЮЩЕГО ДОЛЖНОСТЬ ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ)», 2012
Тезис: Назначение по контракту чересчур соответствует целям, ради которых принимался закон 2003 года. Раньше ПО был слишком слаб, теперь слишком силен.
Почему?
ФЗ 1995 года предусматривал следующие варианты организации муниципальной власти.
Один из вариантов предусматривал избрание населением главы МО, который одновременно руководил представительным и исполнительно-распорядительным органами. При этом, в соответствии с ч. 3 ст. 16 ФЗ глава МО мог быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на заседаниях.
Нормы ФЗ 2003 года разрешили многолетние научные дискуссии о месте главы МО в структуре муниципальной власти, запретив ему совмещать две должности одновременно – председателя ПО и главы ИР органа МСУ. Такое положение было недопустимо, так как существенно ограничивало самостоятельность ПО, который должен был выступать с контрольной функцией в отношении ИР органа МСУ. Следующие факты негативных последствий такого руководства отмечает Прокошин В.А.1, который среди самых распространенных выделяет следующие: 1) когда по просьбе (или требованию) главы администрации в расходную часть бюджета включаются пункты, далекие от нужд населения; 2) когда глава МСУ сам ратует за пересмотр норм (как правило, ключевых) Устава МО. Наиболее часто это происходит, когда новые люди приходят к руководству со своей командой, которая нередко включает и представителей теневого бизнеса.
Второй вариант предусматривал главу избранного из состава представительного органа.
Третий вариант включал избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, назначаемого по представлению главы МО представительным органом. Данный вариант, применялся в ограниченном числе МО.
В соответствии с ФЗ 2003 года мы можем выделить следующие возможные модели организации МСУ.
Первая модель предусматривает избранного населением главу МО, который возглавляет деятельность местной администрации. Деятельностью ПО местного самоуправления руководит председатель, избранный из числа депутатов.
При второй модели избранный населением глава МО входит в состав ПО и является его председателем. МА функционирует под руководством ГА, который назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы МА.
При третьей модели глава МО избирается ПО МСУ. В данном случае он мб только председателем ПО МО и руководить его деятельностью. Глава МА здесь назначается на конкурсной основе по контракту с ПО (п. 3 ст. 36).
Здесь необходимо отметить, что глава МО, являющийся председателем ПО МО, располагает сугубо представительскими полномочиями и действует от имени МО без доверенности в отношениях с органами МСУ других МО, государственными органами, и гражданами и организациями , подписывает акты представительного органа и вправе требовать его внеочередного заседания. Глава МА, в свою очередь, руководит деятельностью по исполнению законодательства и муниципальных актов, местного бюджета, обладает обширными кадровыми полномочиями. Очевидным является тот факт, что в МО, уставом которого предусмотрено назначение ГА, будет наблюдаться определенное преобладание власти ПО МО над ИР, поскольку порядок проведения конкурса, состав конкурсной комиссии и, в конечном итоге, результаты конкурса определяются представительным органом МО.2
Таким образом, существует два способа:
Когда глава МО возглавляет МА, он должен избираться на муниципальных выборах
Главой МА становится лицо, назначаемое на должность по контракту представительным органом МО по результатам конкурса на срок, установленный уставом муниципального образования (профессиональный управляющий).
Данный вариант, как справедливо отмечает Е.А. Незнамова «является наиболее эффективным, поскольку он позволяет оценить профессиональное качество претендента на должность главы МА…Кроме того, при данной схеме существенно возрастает взаимная ответственность органов власти».3
По мнению В.И. Васильева потребность в этой должности объективно большая в крупных городских округах и муниципальных районах, в малых городских и сельских поселениях глава МА, назначаемый по итогам конкурса, менее нужен. При этом, чем крупнее муниципалитет, тем заметнее в деятельности его руководителей политическая составляющая, напрямую связанная с их выборностью. Идеальный вариант для большого городского округа – избранный глава муниципального образования, имеющий знания и опыт профессионального менеджера и по праву одновременно занимающий должность главы МА.4
Анализируя ФЗ 2003 года М.А. Краснов5 указывает, что «на уровень местного самоуправления переносится федеральная модель организации власти. В муниципальном образовании теперь обязательно должен быть избран «местный президент» и должно быть в наличии «местное правительство». Таким образом, самостоятельность местного самоуправления сводится к свободе выбора главами МО более удобного для себя способа позиционирования: кому-то выгодно выступать в роли «гаранта», кому-то – в роли «менеджера». Большинство сочтет выступать в роли «гаранта», т.е. должностным лицом, имеющим высокий статус и большие полномочия, но почти не отвечающим за состояние дел, за качество управления. Если же глава МО будет избран представительным органом, тогда в условиях внепартийности МСУ место «спикера» и одновременно «местного президента» станет не индикатором ответственности конкретной политической силы, выставляющего своего представителя на главную должность, а предметом закулисного торга, скорее всего, коррупционного, либо благодатным полем для применения пресловутого административного ресурса».
По закону есть только один случай обязательного назначения главы МА по контракту – муниципальный район, где представительный орган формируется из представителей поселений.
Далее – положения закона про конкурс (суть – все как скажет ПО МО).
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются ПО поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального образования, а 1/3 – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Таким образом, претендент на должность главы МА сначала должен преодолеть конкурсную комиссию, а затем получить поддержку представительного органа. Очевидно, что действующее законодательство отступило от одного из принципов МСУ: государственная власть никакого отношения к формированию органов местного самоуправления не имеет. Согласно ФЗ 2005 «О внесении изменении в ст. 85 ФЗ-131» при проведении конкурса на замещение должности главы МА муниципального района (городского округа) первого созыва, органы государственной власти субъекта Федерации вправе при формировании конкурсной комиссии назначить членов этой комиссии в количестве, равном количеству членов, назначаемых представительным органом муниципального образования. Таким образом, при подборе кандидатов на должность главы МА, хотя и на один созыв, позиции органов государственной власти, существенно укрепляются. Результаты конкурсной комиссии в значительной степени зависят от состава конкурсной комиссии и участие органов государственной власти субъектов РФ при проведении конкурса дает им возможность оказывать давление на представительный орган МО. В связи с этим, нельзя не согласиться с В.И. Васильевым, что «объективность оценки и решений комиссии будет обеспечена, если в нее войдут и представители муниципального сообщества – независимые эксперты. При этом комиссия должна формироваться таким образом, чтобы не исключалась возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принятие решения».
Из закона: требования, срок полномочий, сами полномочия, перечень прекращающих полномочия юр фактов.
Сомнение вызывает п. 7 – а если пересмотрели в порядке надзора, а уже назначили нового? Как быть?
П.8 – а почему только зарубеж? Почему не распространено на жительство в другом субъекте?
Ответственность – «утрата доверия» населением. Непонятная бредятина. ЭТО БЫЛО В ЗАКОНЕ 95 ГОДА!
Для выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и сбора подписей граждан РФ в ее поддержку должна быть образована инициативная группа по проведению голосования по отзыву, численный состав которой не должен быть менее 10 человек, имеющих право на участие в голосовании по отзыву (ч. 1 ст. 36 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»). Законы субъектов Федерации в качестве органа, регистрирующего образовавшуюся инициативную группу предусматривают: представительный орган местного самоуправления, орган, определенный уставом МО: соответствующая избирательная комиссия (окружная, территориальная, комиссия муниципального образования), наделенная полномочиями комиссии по отзыву.6 Как отмечает С.А. Авакьян, «если представительный орган сильно политизирован, он может назначить голосование по отзыву, придавая особое значение отдельным, не заслуживающим внимания обстоятельствам. В силу таких же соображений он может отказать в назначении голосования».
Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством имеет ряд недостатков:
– не предусмотрена ответственность глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, впоследствии своевременно отменяемых ими;
– основанием ответственности глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;
1 Прокошин В.А. Муниципальное право России. Учебно-методическое пособие (андрагогическая модель обучения), - М.: Изд-во РАГС, 2001. – С. 55-56
2 Комментарий к ФЗ 2003: Постатейный. / Под ред. Чаннова С.Е. – М.: «Ось-89», 2004. – С.167
3 Незнамова Е.А. Местное самоуправление – основа государственности: Монография. – М.: Изд-во РАГС, 2006. – С.81
4 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. – М.: Формула права, 2005. – С.256
5 Краснов М.А. Местное самоуправление – иллюзия или цель?// Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ. Сборник научных трудов/ Под ред. А.В. Иванченко. – М.: ИД «Юриспруденция», 2004. – С. 169.
6 Закон Воронежской области от 22.07.2003 №42-ОЗ (ред. от 07.05.2004) «Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц» // «Коммуна». 2003.