ДЕФЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

И ВОЗНИКАЮЩИЕ ОТСЮДА СЛОЖНОСТИ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

В.Л. ЛЮТЦЕР

Устав муниципального образования - часть 2 статьи 43 131-ФЗ

2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Признаки данной нормы:

• Упоминание о прямом действии и действии в пространстве названных муниципальных правовых актов не отличает их от других правовых актов муниципального уровня.

• Наделение актов референдума как продукта волеизъявления населения - главного субъекта муниципальных отношений - высшей юридической силой.

Проблема - последующее применение этих актов: устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования. В муниципальных образованиях, где представительные органы не избираются, это полномочие реализует сход жителей.

На сходе же могут приниматься и другие, помимо устава, муниципальные правовые акты, и проходить это может как по процедуре референдума, так и в другом порядке. В любом случае в отдаленной или обозримой перспективе маячит вопрос: что делать, если муниципальный правовой акт, принятый на референдуме, будет противоречить уставу муниципального образования, и наоборот, при условии, что и тот и другой документ не противоречат правовым актам более высокой юридической силы? В чью пользу суд будет выносить решения? В пользу народа - источника власти или в пользу его слуг, которыми вроде бы признаются депутаты - народные избранники? И как вообще вписывается в каноны теории права положение, когда на одной территории пребывают два акта высшей юридической силы, принятые разными субъектами правотворчества? Да и с точки зрения русского языка не совсем понятно присутствие в одной системе двух и более однопорядковых явлений, представленных в высшей превосходной степени.

Приоритет муниципальных правовых актов, принятых на местном референдуме, по отношению к уставу, принятому представительным органом, вытекает из ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», ст. 12 которого устанавливает закрытый перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум, и запрещает принимать решения, противоречащие законодательству Российской Федерации и субъектов РФ. Но названный Закон не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования. Правовой акт, принятый на местном референдуме, действует непосредственно и не нуждается в утверждении органами местного самоуправления. Поэтому даже до того, как представительный орган приведет устав муниципального образования в соответствие с этим актом, нормы устава муниципального образования, противоречащие его положениям, не могут применяться.

Выход видится в наделении высшей юридической силой на местном уровне только устава муниципального образования. Как вариант, дополнительно можно запретить в ФЗ N 67-ФЗ выносить на местный референдум вопросы, противоречащие уставу муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования - статья 35 фз-131

В ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ законодатели предлагают правоприменителю решить еще одну загадку: в каких случаях представительный орган не создается, в каких случаях он может создаваться, а может не создаваться, в каких случаях представительный орган создается в обязательном порядке? В Законе это представлено следующим образом: "Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселений с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. В случае если в поселении, предусмотренном частью 3 настоящей статьи, численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, избирается представительный орган поселения".

Присутствует три варианта поведения:

• До 100 жителей представительный орган не избирается,

• От 100 до 300 - по усмотрению жителей может избираться, а может не избираться.

• Если более 300 жителей - представительный орган избирается в обязательном порядке.

Какой статус жителей муниципального образования требунтся?

• В законе в первом и третьем случаях речь идет о жителях, обладающих избирательным правом.

• Во втором случае говорится просто обо всех жителях, включая малолетних и недееспособных, иностранцев и прочих лиц, не вписывающихся в нормы избирательного права.

С формально-юридической позиции это надо рассматривать именно так.

По логике же текста Закона вроде бы во всех этих трех случаях предполагается общий подход к категории "жители-избиратели". К такому выводу подталкивает и ч. 1 ст. 25 ФЗ N 131-ФЗ: «В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан»

+

В предыдущей редакции этой статьи представительный орган не формировался только в том случае, если избирателей поселения было не более 100 человек. Но чем руководствовались законодатели, когда сочли необходимым в 2009 году первоначальный текст Закона "менее 100 человек" изменить на "не более 100 человек"? По сути, разница может составлять одну единицу. Является ли это необходимостью для внесения целого изменения в Федеральный закон, оптимизирует ли это общественные отношения? Вряд ли.

«Не более 5% и не менее 5%»

В ч. 4 ст. 22 ФЗ N 131-ФЗ на протяжении без малого двух лет (с 6 октября 2003 г. по 21 июля 2005 г.) присутствовала норма о том, что количество подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума не может быть менее 5% от числа участников референдума. А в ч. 16 ст. 35 ФЗ N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" уже с 12 июня 2002 г. была норма, устанавливающая в этой ситуации количество подписей не более 5%. Вопрос к законодателю от имени всех правоприменителей России - что делать в реальной действительности, чтобы не нарушить оба Закона, не попасть в поле зрения районного прокурора и не навлечь его гнев? Единственно правильный в данной ситуации ответ - надо собрать ровно 5% подписей. Не абсурд ли?

«Может проводиться» - часть 2 статьи 22 ФЗ-131

В части второй статьи 22 ФЗ-131, более десяти лет "висела" норма: "Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования". Опять же вопрос к законотворцам: что в этой ситуации означает диспозитив "может проводиться"? Референдум может проводиться на всей территории муниципального образования или на его части? Местный референдум вообще может проводиться, а может не проводиться? Или что-то еще? И только в июне 2014 г. законодатели внесли поправку: "Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования".

Правотворческая инициатива – абзац 2 части 1 статьи 26 ФЗ-131

В Законе записали: "Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативно-правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом". Может ли эта норма быть реализована на практике? Возьмем, к примеру, средней величины российский город, в котором живут 100 тысяч избирателей. 3% от 100 тысяч составляет 3 тысячи человек. Наверное, всем участникам общественных отношений, за исключением авторов анализируемой нормы, из ст. 26 понятно, что инициативная группа численностью в 3 тысячи (равно как в 1 или 2 тысячи) не может выступать в качестве сколько-нибудь эффективного организационно-правового подразделения. Рабочая инициативная группа может включать десяток-другой социально активных жителей, не больше. То, что в ст. 26 обозначено как инициативная группа, подразумевает под собой количество подписей жителей в поддержку правотворческой инициативы. По сути это то же самое, что применительно к уже рассмотренному местному референдуму представлено пятью процентами.

Кроме того, серьезные сомнения вызывает формально-логическая корректность применения русского языка. Минимум - это количественный порог, ограничение по нижнему пределу, то, что не может быть менее того, что определено. А вот словесная конструкция "минимум не может превышать...", пожалуй, несет в себе смысла еще меньше, чем фразы "наиболее маленький" или "менее большой".