Экзамен зачет учебный год 2023 / Баженова. Мун округ КРАТКО-1
.docx
Конспектировала статью – Ариадна Приндюк (318 гр.)
Документ предоставлен КонсультантПлюс
"Конституционное и муниципальное право", 2020, N 1
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ОКРУГ: НОВОЕ РЕШЕНИЕ СТАРОЙ ПРОБЛЕМЫ
ИЛИ НОВАЯ ПРОБЛЕМА ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ?
В статье изложены предпосылки введения нового вида муниципальных образований - муниципального округа, а также проведен анализ закрепленного законом порядка создания муниципального округа. По результатам анализа автор приходит к выводу, что введение муниципального округа не решает проблемы развития территорий, не преодолевает объективных недостатков двухуровневой организации местного самоуправления, но в то же время создает - в рамках существующего правового регулирования - угрозу широкого (вплоть до повсеместного) отказа от гарантируемого Конституцией РФ поселенческого начала территориальной организации местного самоуправления. Происходящие в сфере муниципально-территориального устройства изменения заставляют задуматься о судьбе местного самоуправления в современном государстве.
Введение новой муниципальной единицы (муниципального округа) - это законодательная попытка преодоления практики преобразования муниципальных районов в городские округа, получившей распространение в ряде субъектов Федерации (Нижегородская, Калининградская, Сахалинская, Московская, Магаданская, Оренбургская, Тверская, Белгородская, Ярославская области, Ставропольский и Пермский края, Республика Коми, Чукотский автономный округ).
Потребность в указанных преобразованиях субъекты Федерации объясняли неудовлетворительностью двухуровневой схемы муниципально-территориального устройства (муниципальный район - поселения) для решения проблемы социально-экономического развития территорий, сложностями применения этой схемы, имеющей вполне очевидную аналогию с советским подходом к территориальной организации местной власти, основанным на принципе экономического районирования, в современных условиях. Однако за этими объяснениями скрывалось - за редкими исключениями (например, преобразование Ангарского района в Ангарский городской округ в Иркутской области) - стремление региональной власти повысить управляемость территориями, обеспечить контроль за значительным потоком бюджетных ресурсов, направляемых из федерального бюджета на различные проекты пространственного развития экономики, проекты создания и поддержки социальной и экономической инфраструктуры и т.д. Для достижения этих целей отдельные регионы пошли по пути отказа от двухуровневой и перехода к одноуровневой организации муниципальной власти в границах территорий муниципальных районов. И городской округ оказался - с учетом закрытого перечня видов муниципальных образований в Законе N 131-ФЗ - той муниципальной организационно-правовой формой, которая позволяла обеспечить такой переход.
Как показывает анализ сложившейся практики, инициированные субъектами Федерации процессы преобразования муниципальных районов в городские округа происходили путем прямого нарушения положений Закона N 131-ФЗ и/или грубого искажения заложенного в него смысла.
Комбинированные способы, вышли за принцип закрытости перечня способов преобразования муниципалитетов
(одновременное объединение всех поселений района в единое городское поселение и наделение вновь образованного поселения (муниципального образования) статусом городского округа (1); изменение статуса городского поселения на статус городского округа и последующее объединение поселений района с городским округом (2)) либо объединение всех поселений муниципального района с городским округом).
Разрушая законодательный замысел, согласно которому городской округ является муниципальной единицей поселенческого типа, предназначенной для крупных и (реже) средних городов, субъекты Федерации смотрели на городской округ как на единицу территориального типа, позволяющую объединять вокруг городского поселения (не важно, идет ли речь о городе либо поселке городского типа, рабочем поселке) любое количество населенных пунктов, вне зависимости от расстояния между ними, наличия или отсутствия хозяйственных связей и т.п.
Процедура преобразования муниципалитетов использовалась вопреки своему предназначению не для обеспечения консенсуса муниципальной и региональной властей, а исключительно с целью проведения региональных инициатив по созданию городских округов в границах муниципальных районов; мнение населения преобразуемых муниципалитетов реально зачастую не учитывалось.
В результате широкого распространения практики преобразования муниципальных районов в городские округа на территории России в период с 2011 по 2019 г. был прекращен статус более 110 муниципальных районов и около полутора тысяч сельских и городских поселений; на преобразованных территориях созданы городские округа.
Значительную роль в распространении данной практики сыграли суды общей юрисдикции. Они не только выносили формальные по своему содержанию решения, в одних случаях - прямо противоречащие закону, в других - не учитывающие особенностей правового регулирования публично-правовых отношений, принципов регулирования отношений в сфере местного самоуправления, многочисленных обстоятельств по делу, но и создавали процессуальные препятствия в защите гражданами права на местное самоуправление. Речь идет как о препятствиях на этапе подачи исковых заявлений граждан (индивидуально и коллективно), органов преобразуемых поселений (представительных органов и глав поселений), так и о затягивании сроков рассмотрения дел об оспаривании региональных законов о преобразовании муниципальных районов в городские округа <2>.
В целях прекращения абсурдной практики преобразования муниципальных районов в городские округа и возвращения утраченного единства федерального правового пространства в сфере местного самоуправления в Закон N 131-ФЗ (май 2019 г.) были внесены соответствующие изменения: введен новый вид муниципального образования - муниципальный округ (абз. 6 ч. 1 ст. 2), закреплены критерии формирования городского округа (ч. 1 ст. 11), на субъекты Федерации возложена обязанность преобразования созданных ими ранее городских округов в муниципальные в случае их несоответствия установленным критериям городского округа (ч. 2 ст. 2 Закона N 87-ФЗ) <3>.
2. Согласно законодательному замыслу, муниципальный округ - это муниципальное образование, создаваемое на месте муниципального района и входящих в состав его территории сельских и городских поселений путем объединения последних; муниципальный округ - это альтернатива муниципальному району. Тем самым законодатель, останавливая практику создания городских округов на огромных пространствах, охватывающих малозаселенные, сельские, слабо урбанизированные территории, допускает создание на таких пространствах округов муниципальных. Он легализует практику преобразования муниципальных районов, суть отказа от двухуровневого (муниципальный район - поселения) и перехода к одноуровневому местному самоуправлению, создавая для этого новые законодательные возможности. Но не слишком ли широки эти возможности?
Во-первых, закрепив критерии формирования городского округа <4> в попытке вернуть городскому округу поселенческий образ, закон не закрепил хотя бы приблизительных критериев муниципального округа.
Согласно ч. 1 ст. 2, п. 3.4 ч. 1 ст. 11 Закона N 131-ФЗ под муниципальным округом понимаются несколько объединенных общей территорией населенных пунктов. И все... А значит, любой муниципальный район вне зависимости от количества входящих в состав его территории поселений и, соответственно, их характеристик, вне зависимости от размеров территории района, удаленности населенных пунктов друг от друга, вне зависимости от численности проживающего на территории района населения может быть преобразован в муниципальный округ.
Не закрепляет Закон N 131-ФЗ и специальных оснований преобразования муниципального района в муниципальный округ; для этого достаточно, как следует из общих законодательных положений (ч. 2 ст. 13 Закона N 131-ФЗ), инициативы одного из уполномоченных субъектов - граждан либо органов публичной (государственной, муниципальной) власти.
Во-вторых, необоснованному расширению возможностей создания муниципальных округов способствуют введенные законом новые способы преобразования муниципальных образований.
В-третьих, предусмотренный Законом N 131-ФЗ механизм волеизъявления по-прежнему не обеспечивает надлежащего учета мнения населения преобразуемых поселений, как того требует Конституция РФ (ч. 1 ст. 131).
При создании муниципального округа, вне зависимости от используемого способа преобразования (ч. 3.1-1, 5.1, 7.3 ст. 13 Закона N 131-ФЗ), мнение населения преобразуемых поселений выражают их представительные органы путем дачи согласия на преобразование с учетом мнения граждан, выраженного на публичных слушаниях.
Но, с одной стороны, надежды на представительные органы преобразуемых муниципальных образований, их готовность и способность встать на защиту преобразуемых поселений напрасны. (если не понимаешь почему, чекни полную статью)
С другой стороны, закон не создает надлежащих условий для учета мнения граждан, выраженного ими непосредственно. (если не понимаешь почему, чекни полную статью: широкая дискреция способов и т.п.)
Таким образом, создав условия для прекращения практики формирования городских округов в границах муниципальных районов, Закон N 131-ФЗ (с учетом внесенных в него изменений в мае 2019 г.) в то же время создал возможность для проведения иной практики - формирования в границах муниципальных районов муниципальных округов. Тем самым практика предшествующих лет по отказу от двухуровневой (муниципальный район - поселения) и переходу к одноуровневой (до мая 2019 г. - городские округа, после - муниципальные округа) организации местного самоуправления легализована.
Учитывая же упрощенный законодательный порядок создания муниципальных округов (отсутствие законодательных критериев их формирования и/или оснований преобразования муниципального района в муниципальный округ; закрепление новых способов преобразования (объединение муниципального и городского округов, городских округов), расширяющих возможности создания муниципальных округов; несовершенство законодательного механизма волеизъявления населения при преобразовании муниципалитетов), вопрос о судьбе муниципальных районов и входящих в состав их территорий поселений, суть двухуровневой организации местного самоуправления, оказывается сегодня полностью в руках региональной власти, становится вопросом ее исключительного усмотрения.
3. Предоставленная Законом N 131-ФЗ (в редакции от 1 мая 2019 г.) возможность перехода от двухуровневой (муниципальный район - поселения) к одноуровневой (муниципальный округ) организации местного самоуправления ставит под угрозу поселенческое начало территориальной организации местного самоуправления (поселенческой составляющей конституционного поселенческо-территориального принципа организации муниципальной власти - ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).
вероятность широкого (повсеместного) перехода от двухуровневого к одноуровневому (муниципальный округ) местному самоуправлению, т.е. отказу от поселенческого звена, весьма велика.
Вне всяких сомнений, двухуровневая организация местного самоуправления далека от совершенства. Сложившаяся практика отчетливо демонстрирует: признания формально-юридической равностатусности поселений и муниципального района оказалось недостаточно для выстраивания между ними крепких и конструктивных взаимоотношений. Между районами и поселениями де-факто сложились отношения власти и подчинения, которые во многих случаях не пошли на пользу ни сельским, ни городским поселениям. Двухуровневость несет в себе постоянную угрозу возникновения конфликта между муниципальным районом и городским поселением (особенно административным центром района); институт объединенной администрации, призванный решить эту проблему, влечет возникновение новой - подавления интересов городского поселения либо приоритетного учета его интересов в ущерб интересам иных (чаще всего сельских) поселений. Именно двухуровневость является, на наш взгляд, одной из основных причин нищенского положения сельских поселений: сосредоточенные на районном уровне финансовые ресурсы, призванные обеспечить равномерное развитие прежде всего сельских территорий, указанной цели, как правило, не достигают.
Но объективные недостатки двухуровневой схемы территориальной организации местного самоуправления не могут стать причиной отказа от гарантированного Конституцией РФ поселенческого звена местного самоуправления, которое эта схема была призвана обеспечить.
К тому же переход от двухуровневого (муниципальный район - поселения) к одноуровневому (муниципальный округ) местному самоуправлению не решает накопившихся проблем развития территорий. Централизация финансовых ресурсов, их сосредоточение на уровне муниципального округа никоим образом не гарантируют равномерного социально-экономического развития всей территории округа, но создают реальную опасность развития одной части территории в ущерб другой + возможность злоупотребления
Отказ от двухуровневости не решает и проблемы территорий, расположенных вблизи крупных и средних городов (проблемы пригородов). …Однако ни поглощение данных территорий городскими округами, ни тем более создание муниципальных округов проблемы пригородов не решают, а ведут лишь к централизации управления, к стягиванию в центр (в город) образовательных, медицинских и иных услуг жизнеобеспечения граждан, лишают граждан возможности получения качественных услуг по месту своего жительства. В то же время отток людей в пригороды может придать новый импульс развитию таких территорий путем признания (сохранения) за ними статуса муниципалитетов, основная задача которых - создание условий для постоянного повышения качества предоставляемых образовательных, медицинских и иных социальных услуг до уровня, конкурентного с услугами, оказываемыми в городе.
Не решит переход от двух- к одноуровневости (муниципальный округ) и проблемы незаселенных либо малозаселенных, отдаленных на значительное друг от друга расстояние территорий….Предлагаемое же прекращение статуса поселений в границах малозаселенных территорий и создание на районном уровне муниципальных округов неизбежно повлечет за собой вымывание власти; ни территориальные отделы администрации муниципального округа, ни сельские старосты полноценной заменой такой власти стать не способны. Иначе говоря, создание муниципального округа в границах муниципального района усугубляет проблему запустения территорий, а не решает ее. Решение проблемы незаселенных либо малозаселенных, отдаленных территорий видится в создании (сохранении) в их границах поселений (возможно, со специальным статусом).
Иными словами, решение накопившихся проблем развития территорий, обусловленных в том числе изъянами двухуровневой схемы организации муниципальной власти, требует не отказа, а сохранения поселенческого звена местного самоуправления. Особого же обсуждения заслуживает вопрос о судьбе муниципального района как муниципального образования второго уровня: возможно, вместо формирования муниципального района как полноценного муниципального образования следует признать этот уровень уровнем координации и согласования интересов поселений и закрепить обязанность формирования районного (межпоселенческого) органа, включающего в свой состав глав и депутатов представительных органов поселений.
Что касается муниципального округа, то его создание может стать исключением, но ни в коем случае не правилом территориальной организации местного самоуправления. Законодательный порядок создания муниципального округа требует в таком случае значительной корректировки, призванной не допустить широкого и необоснованного распространения подобной практики. Речь идет о закреплении критериев муниципального округа и/или оснований создания муниципального округа как в случае объединения всех поселений муниципального района, так и в случае объединения муниципального и городского округов, городских округов, а также закреплении специального порядка подготовки и принятия решения о поддержке инициативы преобразования (1) принятие решения 2/3 депутатов от установленной численности депутатского корпуса либо 2) присутствие на заседании представительного органа не менее 2/3 депутатов от установленной численности депутатского корпуса, принятие решения 3/4 от присутствующих на заседании депутатов) и правила (принципа) единогласия для объединения всех поселений муниципального района в муниципальный округ.
4. Возникшая в сфере территориальной организации местного самоуправления ситуация обострила вопрос о полномочиях субъектов Федерации в области организации местного самоуправления. Законодательный порядок создания муниципальных округов, предоставляющий региональной власти практически ничем не ограниченную свободу усмотрения по данному вопросу, вручает тем самым в ее руки и вопрос о судьбе поселенческого звена (а значит, и местного самоуправления в целом).
…
Однако сильное местное самоуправление оберегает не только от исходящей от субъектов Федерации вечной угрозы территориальной целостности Российского государства. Местное самоуправление выполняет и иную, не менее (а на наш взгляд, и более) важную функцию. Будучи имманентным идее демократии, являясь неотъемлемой составляющей современного понимания конституционного государства, местное самоуправление создает необходимые предпосылки для эффективной, основанной на демократических началах организации системы публичной власти. Реальное (сообразно сущности) и сильное местное самоуправление, сила которого определяется эффективностью функционирования демократического механизма при решении публичных дел на местном уровне (вопросов жизнеобеспечения граждан), создает прочный фундамент для организации системы публичного управления, формирует устойчивую основу для ее первичной легитимации. Сегодня, в условиях тотального недоверия граждан к органам власти (как муниципальной, так и государственной), продолжающегося отчуждения власти от народа, это приобретает особую значимость.
Надеяться на понимание в этом вопросе региональной власти вряд ли приходится. Субъекты Федерации, невзирая на общую - демократическую - природу принципа федерализма и местного самоуправления, а значит, и общую судьбу, не заинтересованы в формировании сильного местного самоуправления. Сегодня вслед за Федерацией (воспринимая от нее не только общегосударственные задачи, но и общее политическое настроение) они озабочены исключительно проблемой создания четкой, иерархически выстроенной системы управления. Именно к этому сводится их понимание эффективного управления...
… Современный уровень экономического развития, технологические достижения, активно внедряемые в механизм публичного управления, зачастую ставят под вопрос саму потребность присутствия органов власти на местах: вопросы строительства и функционирования социальной инфраструктуры могут принять на себя частные силы, вопросы организации оказания социально значимых услуг могут быть решены и в режиме удаленного доступа. Но это сугубо административный (административно-функциональный) срез проблемы. Ценность местного самоуправления не только им не исчерпывается, но с него и не начинается. Повторим, ценность местного самоуправления - это ценность демократического начала в современном государстве.
Будучи особой, основанной на демократических началах равенства и свободы, формой участия граждан в управлении делами государства, местное самоуправление сохраняет свою значимость ровно до тех пор, пока значима сама идея демократии, демократического государства. Тем самым проблема местного самоуправления оказывается сегодня проблемой экзистенциального выбора, проблемой приверженности Российского государства демократическим ценностям, несмотря на кризис демократических форм организации власти во многих (а не только в Российском) современных государствах, проблемой следования демократической судьбе.