Экзамен зачет учебный год 2023 / Баженова. В защиту поселенческого начала (выделено главное)-1
.docxКроме того, итоговые документы по результатам публичных слушаний (заключения) зачастую не содержат мотивированного обоснования принятых решений. В случае же включения, в том числе под влиянием многочисленной судебной практики, в текст заключения мотивировочной части, ее сложно назвать обоснованной. Как правило, в ней указывается, что «преобразование» приведет к развитию социально-экономического развития за счет участия в государственных (федеральных и целевых) областных программах, выравниванию уровня бюджетной обеспеченности, увеличению налогооблагаемой базы, повышению инвестиционной привлекательности территории, введению единых стандартов социальной поддержки населения, сокращению издержек на содержание «административного аппарата» и пр. То есть мотивы принятия решений по результатам слушаний сводятся к «набору» декларируемых региональной властью преимуществ «преобразования» муниципальных районов в городские округа. Но ни один из этих вопросов на публичных слушаниях, как правило, не обсуждался, никаких экспертных оценок, как правило, не приводилось. Приведенные «мотивы» являются не более чем «кратким изложением» докладов власть имущих на слушаниях и выглядят голословными.
Наконец, при проведении публичных слушаний по вопросам «преобразования» района нередко создавались препятствия к свободному доступу жителей на слушания. В частности, нередко слушания проводились в помещениях, которые заведомо не могут вместить всех желающих. Например, в городском поселении Томилино Люберецкого района МО в зал не были допущены сотни жителей (по некоторым подсчетам около тысячи человек); в городском поселении Кратово Раменского района МО из 716 желающих (560 заранее зарегистрированных) в зал было допущено лишь 130 человек; более 60 человек не были допущены на публичные слушания в Булатниковском сельском поселении, в городском поселении Видное Ленинского района МО, сотни жителей не смогли попасть в зал проведения районных слушаний и т.д. В то время как жители, желающие участвовать в слушаниях, зачастую не допускались в зал, сами залы «заполнялись» работниками бюджетной сферы. Для жителей же, которые не смогли пройти в зал проведения слушаний в отдельных поселениях были организованы видеотрансляции. Но являются ли они альтернативой непосредственного участия в слушаниях, если жители лишены возможности участвовать непосредственно в дискуссии, высказывать своё мнение по рассматриваемому вопросу?
В результате сугубо формальной - без выяснения конкретных условий и обстоятельств - оценки факта соблюдения гарантий проведения публичных слушаний суды в абсолютном большинстве случаев не находят нарушений порядка их проведения57. А в ряде случаев, со ссылкой на рекомендательный характер результатов слушаний (с обязательной опорой на определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. № 931-0-0, согласно которому слушания не являются формой осуществления власти населением58) и вовсе нивелирует их значение. Как указал Нытвенский районный суд (судья: Томилина Е.А.), поддержанный Пермским краевым судом, «поскольку само по себе решение, принятое на публичных слушаниях, не имеет властно-обязывающего характера, не порождает непосредственно правовых последствий, оно не может нарушать каких-либо прав административного истца и в случае, если был нарушен установленный порядок их проведения»59. Помимо вопроса эффективности судебной защиты права граждан на участие в публичных слушаниях, неизбежно встает вопрос об эффективности публичных слушаний как формы непосредственного выражения мнения граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.
При нежелании органов государственной власти субъектов Федерации, а главное, органов муниципальной власти «слышать» граждан все теоретические соображения относительно преимуществ публичных слушаний утрачивают свою привлекательность. Вместо этого с особой остротой встает вопрос о целесообразности применения института местного референдума, способного преодолеть принудительно навязываемые региональной властью «преобразования» муниципальных районов. Применение местного референдума не означает «наложения вето» на любые попытки преобразования, оно лишь подталкивает власть к более широкому информированию и всестороннему обсуждению проблемы, прививает навыки поиска консенсуса на демократической основе с участием самого широкого круга граждан, экспертного сообщества, различных политических сил и т.д., оно заставляет всех быть более ответственными при принятии судьбоносных решений.
3.4. Таким образом, инициированный в отдельных субъектах Федерации (Нижегородская, Калининградская, Сахалинская, Магаданская, Московская, Оренбургская, Белгородская, Тверская области, Ставропольский и Пермский края) процесс массового «преобразования» муниципальных районов в городские округа происходил с многочисленными нарушениями Закона № 131-ФЗ и заложенных в него принципов (нарушение принципа закрытости перечня способов преобразования; разрушение законодательного подхода к критериям формирования муниципальных образований поселенческого типа; искажение процедуры преобразования с целью ее использования для отражения мнения исключительно одной стороны).
Значительную в этом роль сыграли суды общей юрисдикции, безоговорочно поддержавшие региональную власть. Во-первых, препятствия при обращении в суд граждан индивидуально (прекращение производства по делу в связи с отсутствием нарушенного права60, отказ в принятии исков об оспаривании регионального закона от разных истцов в связи с тождественностью (?!) исков61) либо коллективно (затягивание сроков принятия иска62, предъявление необоснованных требований к оформлению иска63), общественных объединений (прекращение производства по делу в связи с обращением ненадлежащего истца64), органов преобразуемого муниципального образования (прекращение производства по делу в связи с прекращением полномочий органов по истечении переходного периода65, отказ в принятии иска в связи с прекращением статуса поселения66) существенно осложнили доступ к судебной защите67. Институт коллективного иска, призванный облегчить обращение граждан в суд, стал для них настоящей «пыткой». Во-вторых, длительные, в отсутствие специальных норм процессуального законодательства, сроки рассмотрения данной категории дел стали по сути дополнительным способом легализации произошедшего «преобразования», поскольку вероятность признания регионального закона не соответствующим федеральному законодательству по истечении, как минимум, 8-9 месяцев, необходимых для рассмотрения дела в двух инстанциях, ничтожна; к этому моменту органы вновь образованного городского округа сформированы, переходный период завершён. В-третьих, формальные по своему содержанию решения, не учитывающие особенностей правового регулирования публично-правовых отношений в целом, принципов регулирования отношений в сфере местного самоуправления, многочисленных обстоятельств по делу, зачастую оставляющие без рассмотрения доводы истцов, свели на нет возможности судебной защиты поселенческого начала местного самоуправления. Более того, именно судебная поддержка региональной практики «преобразований» муниципальных районов в городские округа стала дополнительным основанием для практически неизбежного в таких условиях изменения федерального законодательства.
Под давлением региональной практики, получившей судебную поддержку, законодательная модель территориальной организации местного самоуправления оказалась практически разрушена; формально сохранившееся в законе поселенческое начало утратило какие бы то ни было гарантии своей защиты. Пытаясь в сложившейся ситуации хотя бы восстановить общий, федеральный, подход к правовому регулированию муниципально-территориального устройства в России и пожертвовав в этих целях поселенческими гарантиями, федеральный законодатель на протяжении последних лет выполнял, по сути, функцию легализации сложившейся региональной практики «преобразований» муниципальных районов. Однако, как нами продемонстрировано, любое последующее изменение Закона не только не стабилизировало ситуации, но давало возможность субъектам Федерации и далее действовать по собственному усмотрению, в одних случаях приспосабливая закон к своим потребностям, а в других – и вовсе «игнорируя» его положения. Особенно здесь выделилась Московская область. И апофеоз этой ситуации - неоднократно приводимый нами пример «преобразования» Ленинского муниципального района в городской округ, произведенный после принятия в мае 2019 г. Закона № 87-ФЗ, но с нарушением уже и им закрепленных норм, которые, казалось бы, учли все «потребности» и «интересы» региональной власти…
В результате поселенческое начало муниципально-территориальной организации вновь поставлено под угрозу. И вновь эта угроза исходит от субъектов Российской Федерации. Но если в период действия Закона № 154-ФЗ они пользовались широкими дискреционными полномочиями, предоставленными им законом, то сейчас - политической силой, опирающейся на особый характер сложившихся с Федерацией отношений68, «позволяющей» региональным властям безнаказанно выходить за пределы закреплённых за ними федеральным законодательством полномочий, осуществлять муниципально-территориальные изменения в полном противоречии с федеральным законом и, в конечном счете, «менять» законодательство под свои потребности.
Впрочем, нельзя не обратить внимания и на другой, не менее важный, момент. Разрушительное влияние региональной власти на федеральное законодательство в области местного самоуправления, фактическое изменение роли федерального законодателя – очень опасная тенденция не только для местного самоуправления. Нет никакой гарантии, что происходящее в правовом регулировании затронет исключительно сферу местного самоуправления. Завтра эти процессы могут получить гораздо большее широкое распространение… Под угрозой оказывается единство федерального правового пространства, за которое на протяжении многих лет боролась Федерация и, казалось бы, достигла в этом немалых успехов.
4. За период с 2010 г. («преобразование» муниципального района Семеновский в городской округ (Нижегородская область)) до 1 мая 2019 г. (принятие Закона № 87-ФЗ) на территории Российской Федерации прекратило существование более 110 муниципальных районов с входившими в состав их территорий сельскими и городскими поселениями. После принятия Закона № 87-ФЗ начался процесс преобразований муниципальных районов в муниципальные округа. Спешит в этом процессе Пермский край: за 4 месяца здесь преобразовано 10 муниципальных районов (один район (Бардымский) пока отказался поддержать инициативу преобразования). В Приморском крае преобразовано уже 3 муниципальных района. В Тверской области, отказывающейся от двухуровневости постепенно, уже создано 2 муниципальных округа. Начало преобразованиям положено и в Кемеровской области, успевшей не только принять соответствующий областной закон69 по этому вопросу, но и преобразовать один муниципальный район в муниципальный округ. К преобразованиям, видимо, готовятся Архангельская область и Красноярский край, давно не без интереса наблюдавшие за этим процессом, и т.д.
Нет никаких сомнений, процесс преобразования муниципальных районов в муниципальные округа охватит всю территорию страны (возможно, за очень редкими исключениями). Это произойдёт либо сразу, либо постепенно, по мере смены политической власти и, соответственно, политической элиты в субъектах Федерации. Для региональной власти одноуровневая схема местного самоуправления гораздо удобнее с точки зрения организации координационно-управленческого процесса. Если к этому добавить приобретаемые ими возможности управления финансовыми (бюджетными) ресурсами, направляемыми на развитие территорий, то любые, даже слабые, надежды на сохранение поселенческого начала (двухуровневой организации типа «поселение-муниципальный район») окончательно исчезают70.
Отказ от поселенческого звена губителен для местного самоуправления. Соединенные в единое муниципальное образование множество населенных пунктов, находящихся на значительном отдалении друг от друга, никогда не составят местного сообщества, живущего общими проблемами и стремящегося совместно их решать, управлять общими делами на территории своего проживания. Вместо постепенной и сложной созидательной практики формирования таких сообществ, без которых невозможно зрелое политическое общество, мы вновь оказываемся пассивным объектом заботы со стороны власти. Власти все более от нас отчуждаемой.
Отказ от поселенческого звена губителен для местного самоуправления. Отказ от поселенческого звена, суть местного самоуправления, опасен (губителен?) для государства в целом. Местное самоуправление, как явление высокоразвитой государственной жизни, всегда играет в ней особую роль, обладает особой по характеру и мере автономией, благодаря чему во многом и само государство остается живым организмом, полным здоровых (демократических) жизненных сил и энергии.
Объективный характер проблем двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления, на которые сегодня все более открыто обращают внимание региональные власти, никто не отрицает. Как отмечалось, сложность развития самодостаточных городских поселений, их конфликт с муниципальным районом (двоевластие), нищета и подавленность сельских поселений не придает необходимой крепости поселенческому звену (а значит и эффективности муниципальной власти). Но избавление от поселений для решения проблемы территориальной организации местного самоуправления сродни всем известному «простому рецепту» избавления от головной боли. Необходимо не отказываться от поселенческого начала, а задуматься над всеми возможными способами его сохранения и укрепления.
В этих поисках можно, конечно, обратиться к субъектам Федерации и - в надежде на их благоразумие - напомнить, что принцип федерализма наряду с принципом местного самоуправления суть принципы демократического государства. Каждый из них призван способствовать децентрализации публичной власти и организации ее осуществления на демократических началах, а не концентрации власти в одних руках и расширения практик административного (бюрократического) управления. У принципов федерализма и местного самоуправления (в доктрине зачастую отождествляемых) – не только общая (отчасти) политико-правовая природа и общие механизмы ее воплощения, но и общая судьба...
Не обойтись нам без восстановления федерального закона в своей основной роли. В создавшейся ситуации без закрепления в законе, как минимум, критериев муниципального округа, предоставления возможности отдельным поселениям сохранить статус таковых при законодательно определенных условиях, а также без предоставления гражданам и муниципалитетам (поселениям прежде всего) реальных возможностей судебной защиты остановить отказ от поселенческого начала не удастся.
Но усилий федерального законодателя, к сожалению, недостаточно. По причинам, заслуживающим отдельного рассмотрения, федеральный законодатель (в искренности намерений которого нет сомнений ни в 1995, ни в 2003 г.) не способен создать устойчивой, не подверженной политическим изменениям (неизбежным в любом государстве), основы для функционирования муниципальной власти на базовом для нее поселенческом уровне. Защиты поселенческого начала - составляющей конституционного поселенческо-территориального принципа организации местного самоуправления можно если не исключительно, то прежде всего ожидать со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.
Вместо прежнего подхода, согласно которому Конституционный Суд РФ объявляет приверженность поселенческому началу, оставляя на усмотрение федерального законодателя общую схему муниципально-территориальной организации, Суду вполне под силу задать конституционные ориентиры применения поселенческо-территориального принципа, в том числе определить значимость поселенческого начала с учетом его общегосударственной роли, «очертить» границы применения территориальной составляющей («другие территории») в ее соотношении с поселенческой, определить роль функциональной и поселенческой характеристик в формировании муниципально-территориальной картины, определить (хотя бы в первом приближении) начала разграничения полномочий между федеральной и региональной властью по этому вопросу.
Список использованной литературы:
Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007.
Бабичев И.В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. М., 2014.
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011- 00720.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
3 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // 1995. № 35. Ст. 3506 (утр.силу).
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
5 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ. РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6 См.: Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007, Бабичев И.В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. М., 2014.
7 Напомним, согласно (общей) советской схеме в сельских населенных пунктах создавались сельские (поселковые) Советы народных депутатов, в небольших (средних и малых) городах районного значения, поселках рабочего типа создавались городские Советы народных депутатов; руководство деятельностью городских, сельских (поселковых) Советов осуществлял районный Совет народных депутатов, обеспечивая связь «села и города», создавая условия для совместного - согласно государственным планам - развития территории. В городах областного (краевого) значения, игравших особую роль в экономическом развитии, обеспечении обороноспособности и т.п., создавались городские Советы народных депутатов, вышестоящими для которых являлись областные (краевые) Советы.
8 Согласно широко известным данным, на 1 января 2009 г. в стране было создано 21628 поселений, из них 19 863 сельских поселений и 1765 – городских.
9 Встав на защиту принципа единства федерального правового пространства, суды признали незаконными попытки отказаться от законодательно предусмотренной двухуровневости муниципальной власти (См. подробнее: Баженова О.И. Переходные положения закона как закона как инструмент воздействия государства на местное самоуправление / Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года. М., 2012). Исключение составила Свердловская область (территории исторически развитой горной, перерабатывающей промышленности), а затем и в части – Московская область (Домодедовский и Химкинский городские округа «на месте» муниципальных районов).
10 См. подробнее: Макаров И.И. Местное самоуправление в Ленинградской области: объединенные администрации, преобразование поселений и сельские старосты. СПб, 2018. С. 59-126.
11 Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
12 Распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р «Об утверждении Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6748.
13 Речь идет, например, об отказе от признания за муниципальным районом статуса муниципального образования и сосредоточения на районном уровне координационных функций, осуществляемых совместно поселениями за счет развития различных форм межмуниципального сотрудничества (при сохранении права субъекта Федерации определить район как административно-территориальную единицу), об изменении принципов финансового обеспечения поселений.
14 В 2019 г. Пермский край обратился к общей (поддержанной судами), менее хлопотливой, процедуре преобразования. По указанной схеме было «преобразовано» 7 муниципальных районов.
15 Решение Нижегородского областного суда от 5 марта 2012 г. по делу № 3-25/2012. Определение Верховного Суда РФ от 6 июня 2012 г. № 9-АПГ12-3.
16 Решение Калининградского областного суда от 5 июля 2013 года. Определение Верховного Суда РФ от 16 октября 2013 г. № 71-АПГ13-8.
17 Решение Московского областного суда от 8 ноября 2017 г. по делу № 3а-744/2017 (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. № 4-АПГ17-41).
18 Решение Московского областного суда от 31 июля 2018 г. по делу № 3а-520,719/2018 (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. № 4-АПГ18-26); решение Московского областного суда от 26 апреля 2018 г. по делу № 3а-294/2018 (апелляционное определение Верховного Суда РФ от 19 сентября 2018 г. № 4-АПГ18-18); решение Московского областного суда от 17 апреля 2018 г. по делу № 3а-213/2018 (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. № 4-АПГ18-12); решение от 8 ноября 2017 г. по делу № 3а-744/2017 (по апелляции см: сноска 17); решение Московского областного суда от 2 мая 2017 г. по делу № 3а-196/2017. (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20 сентября 2017 г. № 4-АПГ17-23).
19 Решение Московского областного суда от 14 августа 2019 г. по делу № 3а-839/2019. В апелляционной инстанции дело еще не рассмотрено.
20 Решение Московского областного суда от 25 апреля 2019 г. по делу № 3а-515/2019; апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. № 4-АПА19-21.
21 Решение Сахалинского областного суда от 28 сентября 2012 г. по делу № 3-40/2012. Определение Верховного Суда РФ от 16 января 2013 г. № 64-АПГ12-18.
22 Решение Московского областного суда от 20 октября 2014 г. по делу № 3-114/14. Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 4 февраля 2015 г. № 4-АПГ14-23.
23 Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2017. № 15 (Ч. I). Ст. 2137; Федеральный закон от 01 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2019. № 18. Ст. 2211.
24 См.: Концепция устойчивого развития сельских территории Российской Федерации на период до 2020 г. (п. 4 «Политика сельского расселения»).
25 Начавшийся с 2010 г. процесс укрупнения сельских поселений не прекращается. По данным Минюста России, в 2014 г. произошло 118 объединений сельских поселений, в 2015 – 197, 2016 - 38, в 2017 - 100, в 2018- 140. Эти процессы год от года массово охватывают территории различных субъектов Федерации.
26 Решение Псковского областного суда от 26 января 2015 г. по делу № 3-6/2015. Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 03 июня 2015 г. № 91-АПГ15-2.
27 Закон закрепляет три критерия: а) вхождение в состав территории городского округа одного или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, б) возможность вхождения в состав территории городского округа сельских населенных пунктов и территорий, предназначенные для развития инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городских населенных пунктов в составе городского округа, в) плотность населения городского округа должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.
28 Постановление губернатора Московской области от 27 июня 2019 г. № 300-ПГ «Об изменении типа и категории сельских населенных пунктов сельского поселения Булатниковское Ленинского района» // http://www.mosreg.ru, (дата размещения: 03.07.2019).
Примечательно, что постановление Губернатора Московской области принято за 6 дней до рассмотрения Закона О «преобразовании» Ленинского муниципального района Московской областной Думой и опубликовано накануне этого рассмотрения. Помимо прочего это означает, что при обращении с инициативой «преобразования» и рассмотрения данной инициативы поселениями и районом объединяемая территория не соответствовала критериям городского округа.
29 Напомним, в России до сих пор действует (в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации) Указ Президиума Верховного Света РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Никаких иных федеральных нормативных правовых актов по этому вопросу сегодня нет.
30 Нельзя не заметить, что в судах до сих пор возникают вопросы о том, является ли решение представительного органа о поддержке инициативы преобразования актом нормативным или ненормативным (и это говорит само за себя относительно сложности правовой природы акта). См., например, определение Одинцовского городского суда от 13 декабря 2018 г. о возвращении искового заявления об оспаривании решения Совета депутатов сельского поселения Успенское О поддержке инициативы «преобразования» Одинцовского района (судья – Павлова И.М.), определение Звенигородского городского суда от 14 декабря 2018 г. о возвращении искового заявления об оспаривании решения Совета депутатов городского округа Звенигород О поддержке инициативы «преобразования» Одинцовского района (судья – Фоменкова О.А.); определение Раменского городского суда от 27 марта 2019 г. о возвращении искового заявления об оспаривании решения Совета депутатов городского поселения Кратово О поддержке инициативы «преобразования» Раменского района (судья – Шендерова И.П.).