Экзамен зачет учебный год 2023 / Баженова Преобразование МО Кратко-1

Выделяла основную информацию Дарья Панова (317 гр.)

Опубликовано: Местное право. 2019. № 4.

Баженова О.И.

доцент кафедры конституционного

и муниципального права

МГУ им. М.В. Ломоносова

Bazhenova Olga,

docent of Constitutional and municipal law Moscow State University.

olga_bazhenova2012@mail.ru

К проблеме реализации конституционного поселенческо-территориального принципа организации местного самоуправления. В защиту поселенческого начала¹. (по результатам анализа практики «преобразования» муниципальных районов в городские округа).

Аннотация: в статье представлен анализ сложившейся в отдельных субъектах Российской Федерации практики «преобразования» муниципальных районов в городские округа. Как показывают результаты анализа, «преобразования» происходили с многочисленными нарушениями норм Закона № 131-ФЗ, заложенных в него принципов регулирования соответствующих отношений (нарушение принципа закрытости перечня способов преобразования муниципалитетов, несоблюдение подхода к критериям формирования муниципальных образований, нарушение процедуры выражения мнения населения и придание ей «однобокого» значения). Именно региональная практика «преобразований» муниципальных районов, безоговорочно поддержанная судами общей юрисдикции, стала одной из причин неоднократного изменения Закона № 131-ФЗ и, в конечном счете, введения нового вида муниципального образования – муниципального округа.

По мнению автора, начавшиеся с 2010 г. процессы «преобразования» муниципальных районов в городские округа, а с 2019 - в муниципальные округа ставят под угрозу поселенческое начало территориальной организации местного самоуправления, а вместе с ним и местное самоуправление как таковое. Конституционно-правовая ценность местного самоуправления как фундамента народовластия требует обращения Конституционного Суда РФ к проблеме муниципально-территориального устройства, реализации конституционного поселенческо-территориального принципа организации муниципальной власти.

Ключевые слова: поселение, городской округ, муниципальный округ, местное сообщество, народовластие.

Abstract: the article presents an analysis of the current practice of "transformation" of municipal districts into urban districts in some subjects of the Russian Federation. This practice, unconditionally supported by the courts of General jurisdiction, was one of the reasons for the repeated changes in Law, the introduction of a new type of municipality – the municipal district.

According to the author, the processes of "transformation" of municipal districts threaten the settlement basis of the territorial organization of local self - government. The constitutional and legal value of local self-government as the Foundation of democracy requires the constitutional Court of the Russian Federation to address the problem of municipal-territorial structure.

Keywords: settlement, urban district, municipal district, local community, democracy.

1. Одним из важнейших и, одновременно, наиболее сложных вопросов, от решения которого зависит сохранение и эффективное функционирование местного самоуправления, является вопрос его территориальной организации.

Закрепляя основные начала территориального устройства муниципальной власти, Конституция России (ч.1 ст. 131), как известно, исходит из поселенческо-территориального принципа: базовыми территориальными единицами, в границах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские и городские поселения, что не отменяет возможности осуществления местного самоуправления на других территориях. Но сколь- нибудь отчетливых ориентиров для определения «другой территории», а также соотношения поселений и «других территорий» Конституция РФ не содержит.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал значимость поселенческой составляющей как в наибольшей мере соответствующей сущности местного самоуправления. Впервые встав в «удмуртском деле»² (в период действия Закона 154-ФЗ³) на защиту сельских и городских муниципальных образований, «как таковы(-х) предназначенны(-х) для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность)», Суд подтвердил свою приверженность этой позиции в «иркутском деле»⁴ (в период действия Закона № 131-ФЗ⁵). Но общую схему муниципально-территориальной организации (в том числе закрепления видов муниципальных образований, уровней осуществления муниципальной власти (типов муниципальных образований)) Суд оставляет на усмотрение федерального законодателя.

Тем самым конституционный поселенческо-территориальный принцип организации муниципальной власти с его особым акцентом на поселенческой составляющей, предполагающий обязательное наличие поселений - базовых муниципально-территориальных единиц, создаваемых на локальных, естественных территориях проживания граждан, выступает важнейшей конституционно-правовой гарантией существования (сохранения и крепости) местного самоуправления. Именно поселенческая составляющая создает необходимые конституционно-правовые предпосылки для приобретения местным сообществом, носителем муниципальной власти, действительной (реальной) способности управлять частью публичных дел, затрагивающих проблемы их непосредственного жизнеобеспечения. И хотя конституционная формула допускает возможность осуществления муниципальной власти на других территориях, оставляя - в отсутствие конституционных, в том числе выработанных КС РФ, ориентиров – данный вопрос на усмотрение законодателя, это в любом случае не должно ставить под угрозу поселенческое начало. Отказ, частичная замена либо, что еще более опасно, неявная подмена этого (поселенческого) начала территориальным означает не просто смену текущей модели организации местного самоуправления, но фактический отказ от местного самоуправления как такового.

2. С момента принятия Конституции России законодательный подход к территориальной организации местного самоуправления менялся дважды. Но ни один из них не сумел предложить эффективной и жизнеспособной модели муниципально-территориального устройства, которая обеспечивает реализацию поселенческого начала, укрепляя тем самым местные сообщества, и одновременно создает условия для эффективного решения на местном уровне социальных задач, имеющих не только местное, но и общегосударственное значение, формируя тем самым основу для гармоничного развития общества в целом.

(Рамочный) Закон № 154-ФЗ, дословно воспроизводя конституционную формулу (ч. 1 ст. 131), оставлял на практически полное усмотрение субъектов Федерации вопросы территориальной организации муниципальной власти. Созданная региональными властями «муниципальная картина» поставила под угрозу поселенческое начало, а вместе с ним и с трудом зарождающееся местное самоуправление⁶.

Огромные надежды возлагались на Закон № 131-ФЗ, поставивший целью возвратить и укрепить поселенческий уровень местной власти. В нем была предложена единая для всей территории Российской Федерации схема муниципально-территориальной организации с единым перечнем типов и видов муниципальных образований, едиными критериями их формирования, единым – строгим - порядком муниципально-территориальных изменений (изменения границ и преобразования муниципальных образований). Первичный (базовый) уровень местного самоуправления в первоначальной редакции закона представляли – реализуя центральную установку законодателя - муниципалитеты поселенческого типа (сельские и городские поселения, городские округа), покрывающие всю, за исключением межселенных территорий, населенную территорию страны; в целях поддержки и укрепления сельских поселений, обеспечения их взаимодействия между собой и с городскими поселениями, а также их согласованного развития были образованы муниципальные районы – муниципальные образования территориального типа.

В сочетании двухуровневой (сельское, городское поселение - муниципальный район) и одноуровневой (городской округ) организации власти несложно заметить близкую аналогию с советской моделью территориальной организации власти на местах⁷. Это вполне объяснимо. Во-первых, использование этой модели, оптимально воспроизводившей естественную схему расселения людей с учетом специфики управления сельскими территориями, создавало условия для закрепления поселенческого звена местного самоуправления, и, одновременно, предлагало способ (введение муниципального района) преодоления сложностей управления в сельских поселениях, возникших в связи с нищенским финансово-экономическим положением сел (деревень) после распада совхозов (колхозов) и строгого – согласно принципам рыночной экономики – разграничения власти и собственности, огромным оттоком населения из села в город, отсутствием (недостаточностью) социальной инфраструктуры на селе, возводившейся в советский период, как правило, в районном центре (городе, поселке рабочего типа). Во-вторых, ожидалось, что благодаря Закону № 131-ФЗ будет обеспечена – по аналогии с советской схемой управления делами на местах, но с учетом новых конституционных (политико-правовых) реалий – координация и взаимодействие между муниципальными образованиями, а также муниципальными образованиями и региональной властью и, тем самым, выстроена система публичной власти с едиными целями и задачами. Наконец, в-третьих, нельзя не принять во внимание и причин психологического характера – стремления «возвратить» советский подход к публичному управлению, обусловленного ностальгией по советскому прошлому, ассоциирующемуся в массовом сознании со стабильностью и порядком и противопоставляемому, в этом контексте, управленческому хаосу 90–х годов прошлого столетия.

Вне всяких сомнений, законодательная муниципально-территориальная модель придала огромный импульс развитию местного самоуправления в России. Она позволила – на фоне общего стремления к выстраиванию (восстановлению) единого федерального правового пространства - создать значительное количество сельских и городских поселений на всей территории страны⁸ и, тем самым, предоставить (малым, средним, крупным) городам, локальным объединениям сел (деревень, поселков) возможность самостоятельного управления местными делами, решения давно назревших проблем жизнеобеспечения, остававшихся на протяжении многих лет без внимания властей. Несмотря на общую проблему кадрового голода многим поселениям удалось, зачастую с огромным трудом, сформировать профессиональные управленческие команды, накопить необходимые знания и навыки муниципального управления, приобрести опыт принятия управленческих решений, соответствующих интересам населения и специфике местности, и одновременно отвечающих государственным задачам, и т.п.

Но несмотря на значительные достижения предложенная Законом № 131-ФЗ территориальная модель довольно скоро продемонстрировала и свои существенные недостатки. С одной стороны, она не сумела до конца решить центральной, «собственно муниципальной», задачи – укрепить поселенческое звено в рамках (и благодаря) двухуровневой организации муниципальной власти. Прежде всего, как выяснилось уже в переходный период, на фоне кардинальных экономических перемен двухуровневая организация оказалась мало пригодной для ряда территорий. Но попытки Калининградской, Сахалинской (территории рыбной добычи и рыбопереработки), Московской области (территории объективно обусловленной (близость к Москве) повышенной урбанизации) отказаться от двухуровневости (в пользу городского округа) успехов не принесли⁹. Кроме того, многие города (бывшие в советский период городами районного значения), обладавшие потенциалом к самостоятельному развитию, оказались «заложниками» двухуровневости: приобрести статус городского округа они не могли в связи со слабым развитием инфраструктуры в близлежащих сельских поселениях, но и их сохранение в составе муниципального района оказалось весьма затруднительным и бесперспективным. Наконец, муниципальный район, призванный способствовать развитию и укреплению поселенческого начала, во многих случаях сыграл обратную роль: несмотря на формально-юридическую равностатусность поселений и муниципального района де-факто между ними сложились отношения власти и подчинения. Для сельских поселений это означало их полное (за редкими исключениями) подавление районной властью, усиленной за счет вручения ей финансовых полномочий, для городских (особенно успешно развивающихся) - нескончаемые конфликты с муниципальным районом по вопросам разграничения собственности, полномочий и т.п., а по сути – за власть. Попытки законодателя решить отдельные из указанных проблем путем введения объединенной администрации¹⁰ (абз. 3 ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ), возможности признания городского округа административным центром муниципального района (п.10 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ), ситуации в целом не меняли.

С другой стороны, довольно скоро обнаружились противоречия между законодательной моделью муниципально-территориального устройства и государственной экономической политикой (точнее - ее реализацией), основанной на широком «присутствии» государства в экономике взамен предшествовавшей политике невмешательства («государства - ночного сторожа»). Во-первых, направив усилия на ускоренное социально-экономическое развитие страны с целью преодоления глубокого экономического кризиса, достижения уровня экономического роста ведущих мировых держав, государство сделало ставку на точки опережающего экономического роста (крупные города, территории с особым режимом предпринимательства (особые экономические зоны, ИЦ «Сколково» и т.д.), на увеличение количества агломераций¹¹, то есть в целом – на расширение и углубление процессов урбанизации. На фоне спада сельской экономики и отсутствия (несмотря на наличие «отдельной» Концепции¹²) внятной стратегии развития села и роли органов местного самоуправления в ее реализации, многие сельские территории оказались втянуты в урбанистические процессы с «сопутствующей» массовой промышленной и жилищной застройкой. Во-вторых, государственная экономическая политика предполагает повышенную инвестиционную активность государства, ставшую возможной в результате благополучной конъюнктуры цен на нефтегазовые сырьевые ресурсы. Оттого и реализация экономических планов напрямую связана с государственным финансированием многочисленных проектов развития, проектов строительства и поддержки инфраструктуры и т.п. Широкие меры государственной финансовой поддержки кардинально меняют смысл (уже, к сожалению, привычный), вкладываемый в выражение «развитие экономики»: такое развитие зачастую связывается в первую очередь с количеством одобренных Федерацией (а значит ею финансируемых (как напрямую, так и через государственные корпорации, холдинги, и т.д.) или со-финансируемых проектов. Но, главное, значительные меры бюджетного финансирования ставят новые задачи перед региональной властью, ответственной за результаты социально-экономического развития на соответствующих территориях. Их основная теперь задача - привлечение финансовых (бюджетных) ресурсов на реализацию как можно большего количества проектов развития на соответствующей территории, создания (реконструкции) социальной и экономической инфраструктуры и т.п. Помимо координационных субъектов Федерации оказались заинтересованы в полномочиях по контролю (в том числе финансовому) за реализацией проектов. Нельзя упускать из виду и высокой заинтересованности региональной политической элиты в сосредоточении в своих руках возможностей фактического распоряжения финансовыми (бюджетными) ресурсами, предоставляемыми на проекты развития, создания инфраструктуры и т.п. В этих условиях организационно самостоятельное местное самоуправление с сильным поселенческим звеном становится препятствием для региональной власти не только в реализации амбициозных проектов ускоренного развития территорий, но и (а возможно и прежде всего) в подчинении финансовых (бюджетных) потоков, направляемых на развитие территорий. Более «удобна» для них одноуровневая схема местного самоуправления. В действовавшей до 1 мая 2019 г. модели муниципально-территориального устройства запросам региональной власти отвечал городской округ.

Повторимся, законодательная модель территориальной организации муниципальной власти, основанная на приоритете поселенческого начала, с одной стороны, не обеспечила (несмотря на очевидную для нас искренность намерений законодателя) необходимой его крепости в рамках двухуровневости, а с другой – вошла, со своей «опорой» на поселения, в противоречие с особенностями реализации государственной экономической политики, ключевую (и весьма специфическую) роль в которой играет региональная власть. Изменения в муниципально-территориальном устройстве оказались неизбежны.

Но при всей неизбежности изменений ключевое значение приобрел вопрос о том, в каком направлении они должны произойти: либо в направлении дальнейшего развития поселенческого начала и поиска новых правовых средств его укрепления¹³, либо в направлении нивелирования поселенческого начала.

Если в направленности начавшихся с 2010 г. преобразованиях муниципалитетов (укрупнение поселений, объединение поселений с городскими округами) можно было сомневаться, отчего неудивительны и слова поддержки отдельных специалистов в адрес проводимых регионами территориальных изменений как направленных на устранение перекосов в процессе «возвращения» поселенческого звена в 2004 - 2006 гг. и приведение муниципального устройства в соответствие с социальными и экономическими потребностями времени, то впоследствии – по мере расширения практики укрупнения и, главное, начала стихийного «преобразования» муниципальных районов в городские округа в отдельных субъектах Федерации (Нижегородская, Калининградская, Московская, Сахалинская, Магаданская, Тверская, Оренбургская, Белгородская области, Пермский край) - все сомнения в направленности территориальных изменений оказались полностью устранены… Инициированные субъектами Федерации - на фоне объективных сложностей реализации территориальной модели организации муниципальной власти - процессы преобразования муниципальных образований ведут не к укреплению, а к отказу от поселенческого начала, а вместе с ним и - неизбежно – от местного самоуправления, поскольку одно без другого невозможно.

3. Как показывает анализ сложившейся практики, многочисленные инициированные субъектами Федерации процессы преобразования муниципальных образований, прежде всего «преобразования» муниципальных районов в городские округа, происходили путем прямого нарушения положений Закона № 131-ФЗ и / или грубого искажения, заложенного в него смысла, обеспечивавшего защиту поселенческого начала местного самоуправления.

3.1. Выходя за пределы полномочий в сфере организации местного самоуправления, определяемых на основании принципа, заложенного в абз.2 ч.1 ст. 6 Закона № 131-ФЗ (регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных самим Законом № 131-ФЗ), субъекты Федерации осуществляли «преобразование» муниципальных районов способами, не предусмотренными федеральным законом.

В отсутствие - обоснованное отсутствие (!) - отдельного способа преобразования муниципального района в городской округ, субъекты Федерации для создания городских округов «из» муниципальных районов использовали два пути: 1) объединение всех поселений муниципального района в городское поселение (а) с последующим наделением вновь образованного поселения статусом городского округа (б) с принятием одного регионального закона; 2) объединение всех поселений муниципального района с городским округом. Кроме того, Пермский край пошел (до 2019 г.) по несколько иному пути: «преобразование» муниципальных районов осуществлялось в два этапа с принятием на каждом из них отдельного регионального закона: 1) изменение статуса городского поселения на статус городского округа, 2) объединение поселений района с городским округом¹⁴.

Практика так называемого комбинированного «преобразования» (соединение двух способов преобразования) поддержана судами. Нижегородский областной суд (судья: Бушмина А.Е.), перед которым впервые и был поставлен вопрос «преобразования» муниципальных районов, признал соответствующим законодательству Закон Нижегородской области 2011 г. О «преобразовании» Шахунского муниципального района. Отказавшись признать факт выхода областью за пределы своих полномочий, суд указал – вопреки очевидно вытекающему из ч.1 ст.13 Закона № 131-ФЗ принципу закрытости перечня, - что данная статья закона не содержит исчерпывающего перечня всех вариантов объединения муниципалитетов. Кроме того, суд признал - не учитывая кардинальных различий в правовых последствиях создания городского поселения и городского округа - что Закон № 131-ФЗ не содержит какого-либо запрета проводить одновременно два вида преобразования, например, одновременно объединение муниципальных образований и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа. Тот факт, что Закон № 131-ФЗ (в действовавшей на тот момент редакции) не допускал объединения всех поселений района (между собой или с городским округом), суд оставил без внимания¹⁵. Равно, без внимания оставлен и тот факт, что «объединение всех поселений в городское поселение» не было завершено: не было присвоено наименование вновь образованному городскому поселению, не были установлены границы, не был принят устав, не были избраны органы местного самоуправления поселения, то есть в намерения субъекта Федерации не входило создание городского поселения. Каким образом в такой ситуации можно вести речь об использовании двух способов преобразования? Равным образом, и в намерениях Пермского края, «преобразовавшего» районы (до 2019 г.) путем принятия двух отдельных законов (об изменении статуса городского поселения на статус городского округа, об объединении поселений с городским округом) с временным промежутком между их принятием, как правило, в один месяц, не было реальных намерений создать городской округ в границах городского поселения.

Позиция Нижегородского суда была использована Калининградским областным судом (судья: Науменко Б.И.) для обоснования законности «преобразования» Гурьевского муниципального района¹⁶ и последующих преобразований в Калининградской области.

На ином обосновании настаивает Московская область. Все производимые по ее инициативе изменения в муниципально- территориальном устройстве, в результате которых все ранее созданные 36 муниципальных районов стали городскими округами, она считает не преобразованием муниципальных образований, а результатом реализации полномочий по организации местного самоуправления (на что указывает и большинство наименований Законов Московской области). Любое действие органов государственной власти Московской области, выходящее за пределы Закона № 131-ФЗ, «списывается» на указанное полномочие. Именно это позволило ей в 2018 г. (после дела по Рузскому району (ноябрь 2017 г.¹⁷), в котором представители Московской области не сумели обосновать законности комбинированного способа преобразования) отойти от общей схемы комбинированных «преобразований»: оставшиеся муниципальные районы были «преобразованы» путем объединения поселений в единое муниципальное образование (а не городское поселение) с последующим его наделением статусом городского округа.

Мнение судов общей юрисдикции противоречиво по данному вопросу. Суды неоднократно отказывали Московской области в поддержке данной позиции при решении вопроса о пределах ее полномочий; производимые ею изменения суды признают преобразованием муниципальных образований. Но это, во-первых, не мешает им признавать - без какого-либо обоснования, – что при принятии законов о «преобразовании» Московская область не вышла за пределы своих полномочий (решения по Рузскому, Чеховскому, Можайскому, Наро-Фоминскому району: судья Елизарова М.Ю., решение по Шаховскому району: судья Терещенко А.А.)¹⁸. В деле по Раменскому району Московский областной суд (судья Воронин Д.Ю.) обосновал полномочия Московской области на объединение всех поселений Раменского района в городской округ, если под таким обоснованием понимать указание - без связи хоть с какой-либо нормой Закона № 131-ФЗ – на право области проводить любые преобразования муниципальных образований¹⁹. А в этой связи законными были признаны любые использовавшиеся ею способы преобразования. Во-вторых, ссылка на полномочия по организации местного самоуправления использовалась и самим судом для признания законными действий, противоречащих Закону № 131-ФЗ. Так, федеральный закон (ч.3.1. ст. 13) допускает объединение поселений с городским округом, в результате чего сохраняется городской округ, а присоединяемые к нему поселения утрачивают свой статус. Но объединение поселений Одинцовского района и Звенигородского городского округа, в нарушение указанной нормы, повлекло за собой прекращение статуса как поселений, так и городского округа, и создание нового городского округа на объединенной территории (Одинцовский). Московский областной суд (судья Воронин Д.Ю.) полностью встал на позицию Московской области, обосновав такую, прямо противоречащую федеральному закону, возможность, полномочием Московской области по организации местного самоуправления²⁰.

Помимо «преобразований» муниципальных районов в городские округа отдельные субъекты Федерации (Московская, Сахалинская области) объединили городские округа, несмотря на отсутствие - обоснованное отсутствие (!) – такого способа преобразования. Суды общей юрисдикции поддержали региональные власти и в этом случае. Так, Сахалинский областной суд (судья Пискунова Н.В.), признавая законным объединение городских округов «Вахрушев» и «Поронайский», посчитал применимым к указанному случаю - вопреки четкому проведению в ст. 13 Закона № 131-ФЗ различий между поселением (в том числе городским) и городским округом - нормы об объединении поселений (ч.3.ст. 13)²¹. Аналогичное обоснование дано Московским областным судом (судья Власова М.Г.), подтвердившим законность объединения городских округов «Королев» и Юбилейный»²². Остается выяснить, какой способ использовался Московской областью при объединении в 2015 г. двух городских округов (Подольск, Климовск) и всех поселений Подольского муниципального района?!