Экономическая основа местного самоуправления.
Подтема:
Материальные вопросы муниципальной власти.
Вопросы:
1. Муниципальная собственность
2. Формирование и управление муниципальным имуществом
3. Муниципальный запас
4. Муниципальный займ
Правовое регулирование осуществляется на уровне Кодексов частного права, публичного права, ФЗ-шек, подзаконных актов, муниципальных актов.
Щипачев В.А. Проблема регулирования имущественных п-отн с участим органов местного самоуправления.
Бухвальд М.Т. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии.
Филатов, Блинков. Осуществление права муниципальной собственности.
>Муниципальная собственность.
30.11.12 Лекция – 13.
Тема:
Экономическая основа М-С.
>Муниципальная собственность.
Наличие её что означает? Регулирование местной экономики или возможность их участия в гражданском обороте?
Если посмотреть на нормы Европейской Хартии, то она говорит о муниципалитетах как о собственниках в гражданском обороте. Средства, предост. муниципалитетам, должны быть соразмерны тем функциям, которые на них возложены.
Есть различные типы взаимодействий муниципалитетов и государственной власти. Это может быть административное взаимодействие – тогда органы местного самоуправления встроены в государственный аппарат, и управляют они имуществом государственным, а не собственным. И – второе – децентрализованная модель, возникшая в самом начале новейшей российской истории. Предполагает тождественность органа местного самоуправления со статусом частного собственника. В рамках такой системы муниципалитеты ничем не отличаются от иных хозяйствующих субъектов; их отношения с государством строятся на принципах гражданского права. Третья – дуалистическая модель. Реализуется у нас последние лет 10. Это попытка сочетать отношения административной встроенности ОМСУ в ОГВ и их статус как частных собственников. Это означает, что с одной стороны ОМСУ рассматриваются как самостоятельные хозяйствующие субъекты, которые могут и свою политику проводить на местном уровне. НО при этом государство проводит и свои экономические интересы на муниципальном уровне, в связи с чем она возлагает на ОМСУ обязанности и контролирует их выполнение.
В соответствии с конституцией муниципалитеты могут вводить любой налог. В 2000 году принимается первая часть НК, которая устанавливает, что на территории РФ не могут вводиться никакие иные законы кроме указанных в НК. В итоге – на местном уровне может быть только три полномочия по налогам:
1. Определить (в границах, уст. НК) ставку налога
2. Установить срок уплаты налога
3. Установить льготы по уплате налогов – в пределах, уст. НК
В соответствии с ФЗ-131 есть нормы, которые исчерпывающим образом определяют перечень видов объектов муниципальной собственности.
1. Предназначенное для решения вопросов местного значения
2. Передаваемое в связи с делегированием полномочий
3. По решению вопросов, отн. к компетенции органов м-упр.
Определение КС от 2 ноября 2006 №540. Там указано, что наличие закрытого перечня имущества не означает, что федеральный законодатель ограничивает муниципалитеты в обладании и иной собственности, необх. для осуществления их полномочий.
В теории мун пр есть два способа формирования муниципальной собственности – гражданско-правовой и административно-правовой. Первый регулируется ГК. Второй – сперва Указом Президента. Затем его отменили, и был принят закон от 22 августа 2004 года №122 "О внесении изменений...". У него длинное название. Журналисты стали его называть Законом о монетизации льгот. Там был принят принцип "деньги следуют за полномочиями". Законом же предусмотрена новая процедура, которая называется, по сути, процедура распределения, которая и является методом административного формаировани муниципальной собственности. Посмотреть ст. 154 этого закона.
------------
Решение принимается ФОИВ, осущ. полномочия собственника имущества. То есть федеральный орган по управлению имуществом принимает решение об изъятии имущества у муниципалитета или передачи его им. Иной порядок может быть определен правительством РФ. Органы субъектов на основании такого решения обязаны передать имущество, и составить по этому поводу передаточный акт. Это направляется в регистрирующий орган, если регистрация требуется.
Ст.51 131-ФЗ говорит о владении, пользовании и распоряжении мун. имуществом. В жизни употребляется термин "управление" мун. собственностью. Оно осуществляется 4-мя основными методами:
1. Организационно-правовой. Суть в том, что органы, должностгые лица м-упр издают правовые акты по вопросам управления муниципальной собственностью. Например, издание решения об участии в обществах или товариществах; о развитии коммунальной структуры и т.п.
2. Организационно-экономический метод. Это аудит, инвентаризация, планирование управлением имуществом.Государство сейчас занято как раз тем, чтобы органы м-упр развивали именно этот метод управления муниципальной собственностью.
3. Финансовый. Учитываются доходы и расходы бюджета мун-обр. На сегодняшний день этот метод является наиболее продвинутым в муниципалитетах, поскольку у нас все потоки идут через местный бюджет: собрать там, истратить там.
4. Аналитический.
Сфера деятельности:
1. Управление деятельностью муниципальных предприятий, мун. организаций.
2. Управление комплексом недвижимости. Здесь переплетаются экономические и социальные функции.
3. Развитие на территории мун. обр. сферы услуг
4. Участие в формах, разр. государством, в гражданском обороте. Не через предприятие, а самостоятельно муниципалитет. Напр., при мун. заказе.
В 131-ФЗ большое внимание также уделено такому институту как приватизация муниципальной собственности. Есть специальный закон №178 "О приватизации государственного и муниципального имущества". Здесь муниципалитеты наделены относительной свободой – они вправе самостоятельно регулировать институт. Почему оностительно? Потому, что сами способы приватизации достаточно жестко ограничены федеральным законодателем и включают:
1. Мун. ун. предп. может быть преобразовано в ОАО
2. Муниципальное имущество можно продать на аукционе (дополнительно – или на конкурсе).
3. Можно продать ценные бумаги, нах. в собственности мун. обр. Для этого проводится специализированный аукцион.
4. Мун. имущество может быть внесено в качестве вклада в уставный капитал общества.
Есть такое понятие как нормативная цена муниципального имущества, подлежащего приватизации. Здесь муниципалитеты тоже несвободны. Здесь применяются, во-первых, ФЗ "Об оценочной деятельности", где сод. скорее общие принципы, и, во-вторых, для конкретного порядка, – Постановлением Правительства от 14 февраля 2006 года №87 "Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества".
В связи с возможностью участия мун. обр. в хозяйственных обществах возникают нестыковки с ГК. Если посмотреть ст.___ ГК, то там содержится запрет, что органы м-упр не вправе выступать участниками хоз. обществ. В ГК делается оговорка – иное может быть установлено законом. 131-ФЗ же говорит о возможности создания межмуниципальных хозяйственных обществ.
Все хоз. общества в силу прямого указания должны создаваться только для решения вопросов местного значения. К сожалению этим создается очередная проблема: отрыв от территориальной юрисдикции, ведь на смежной территории.
Муниципальные СМИ. Предусмотрены в 131-ФЗ. Как полномочие органов. – в п.7ч.1ст.17. Возникает очерендная проблема соотношения – норм закона 131 и закона о СМИ. По которому, кстати, орг. местного самоупралвения вообще не может быть учредителем СМИ.
Муниципалитеты могут основывать только два вида некоммерч. орг.:
1. Автономные некоммерческие организации
2. Фонды
Кроме того, муниципалитетам разрешено оказывать поддержку некоммерческим организациям. В чатсности, предоставлять льготы.
Муниципальный заказ. Что это? Муниципалитет вправе выступить заказчиком работ, поставки товаров. Обязательно – это должно быть предусмотрено в состве расходом мест. бюджета, а также – юыть произведено для мун. нужд.
Проведение заказов – по 94-му закону. За закупками установлен государственный контроль.
Мун. заказ финансируется мун. пр. актом о бюджете. Основным документом, которым оформляется муниципальный заказ, – это муниципальный контракт: договор, закл. органом или долж. лицом м-упр, уполн. на то, с физич. или юридич. лицами. Стороны – традиционно заказчик и исполнитель.
Как формируется муниципальный заказ? В м. администрации обычно существует подразделение, которое выявляет потребности, и составляет сводный проект муниципального заказа. Он выносится дальше на обсуждение в представительный орган, который заказ включает в обсуждение бюджета на очередной год.
Постановление правительства от 29 декабря
Мун. заказ признается размещенным со дня заключения мун. контракта. Внесение изменений в мун. контракт не допускается. А вот расторжение может быть – по соглашению сторон либо по основаниям, предусм. в гражданском законодательстве.
В мун. контракт обязательно включаются условия об ответственности поставщика за неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательств.
7.12.12 Лекция – 14.
Тема:
Экономические основы.
Займы:
1. Выпуск ценных бумаг от имени мун.
2. Местные кредиты, предост. местным бюджетам другим уровням бюджетной системы.
Цель займов – привлечение финансовых ресурсов органами местного самоуправления в целях реализации инвестиционных проектов, реализации бюджета.
Порядок выпуска ЦБ регулируется специальным ФЗ от 29 июля 1998 года №136 "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг". Этот закон говорит, что к муниципальным ЦБ относятся муниципальные облигации и иные виды ЦБ, относящиеся к эмиссионным. Бумага должна удостоверять право на получение денег или иного имущества в зависимости от её содержания.
Валюта рассчетов – только рубли. Хотя в бюджетном кодексе говорится, что валюта в бюджетной сфере может быть какой угодно.
Муниципальные займы осуществляются в двух целях:
1. Восполнение дефицита бюджета. Практика показывает, однако, что в этих случаях муниципалитеты крайне редко прибегают к выпуску муниципальных ценных бумаг, чаще – кредиты.
2. Реализация инвестиционных проектов. Для реализации таковых предусматриваются такие редкие для муниципалитетов виды трансферов как дотации.
В целом – законодательно это не закреплено – любой местный займ должен получить одобрение финансового подразделения субъекта федерации. Поэтому система займов не развита.
Правом выпуска мун. ЦБ наделена местная администрация.
Новая тема:
Финансовая основа.
Вопросы:
1. Понятие местного бюджета
2. Доходы и расходы местного бюджета
3. Внебюджетные ресурсы
4. Бюджетный процесс
5. Межбюджетные отношения
НПА:
1. Бюджетный К.
2. Налоговый К.
3. Иные акты
Литература:
1. Журнал "Финансы", любой номер. Например, статьи Мокрого (Мокрый). Или Швецова, Автономов
>Понятие местного бюджета.
Финансовые основы – часть экономических основ. Это – правовой институт, нормы которого рег. порядок образования, распределения и использования местных денежных средств.
Местный бюджет, в свою очередь, подынститут финансовых основ.
Это – комплексные институты, поскольку, помимо норм муниципального права, здесь применяется множество норм финансового права, а также налогового.
Финансовые основы складываются из:
1. Бюджет
2. Доходы/расходы
3. Межбюджетные процессы
4. Внебюджетные ресурсы
О бюджете мы говорим в двух понятиях:
1. Экономическая – это, в первую очередь, деньги, то есть – централизованный фонд денежных средств.
2. Юридическая – это муниципально-правовой акт, который утверждает и разрешает разрешает расходование денежных средств.
В соответствии со ст.15 БК каждое мун. обр. имеет бюджет, и местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Более того, БК прямо запрещает мун. обр. использовать любые иные средства для финансирования расходных обязательств.
Основное требование к структуре местного бюджета – требование о сбалансированности. Сбалансированность означает соответствие доходов производимых расходов. Если посмотреть ст.33 БК, можно найти положения, что объем бюджетных расходов должен составлять суммарному объему доходов и источников, предназначенных для восполнения бюджетных дефицитов. Местные администрации несут ответственность за то, чтобы бюджеты были сбалансированны. Этот принцип также гарантируется социальными стандартами – исходя из них можно рассчитать объем бюджета. Идея стандартов, однако, крайне неохотно воспринимается МинФином, поскольку тогда получается, что основная масса денег должна быть сосредоточена на муниципальном уровне.
Исходя из перечисленного, названный принцип далеко не всегда соблюдается, и даже в БК есть такое понятие как отклонение от сбалансированности. Таковыми является дефицит, то есть превышение расходов над доходами, и профицит, то есть превышение доходов над расходами. В соответствии со ст. 92.2, расходы не должны превышать доходы на 10% от общего годового объема местных бюджетов. Плюс есть целый ряд мун. обр., которые из года в год являются дотационными: доля перечислений составляет более 70%. К таковым применяются специальные меры: они подп. с субъектами спец. соглашения о повышении эффективности расходования бюджетных средств, согласуют бюджеты с субъектами, претерпевают внешние проверки. Для бюджетов, к которым два года подряд применяются такие меры, применяется норма допустимого дефицита 5%.
Если десять процентов превышены, то ответственность будет финансовая, так как непосредственно органы госвласти не могут привлечь к ответственности органы местного самоуправления по Конституции.
Что касается профицита, то его максисмум не предусматривается. Если он возникает, то эти суммы не подлежат изъятию. Ими в полном объеме оперируют муниципалитеты при условии полного финансирования бюджетных обязательств.
Эти нормы БК продублированы практически полностью в 131-ФЗ. С уточнениями – напр., бюджеты районов и поселений образуют так называемые консолидированные бюджеты. Что касается населенных пунктов на межселенных территориях, то могут быть предусм. сметы.
В силу принципа самостоятельности исполнение и контроль за исп. бюджетов органы м-упр осуществляют самостоятельно. Если посмотреть на межд. практику, то за финансовой деятельностью по идее должен устанавливаться общественный контроль.
Структура бюджет состоит из двух основных элементов:
1. Статьи доходов – собственные финансовые средства, дотации, субвенции.
2. Статьи расходов.
>Доходы и расходы местн. бюдж.
Виды доходов:
1. Частно-правовые – это те поступления, которые муниципалитет получает в качестве субъекта рыночных, гражданских отношений. Напр., приватизация, внешнеэкономическая деятельность.
2. Публично-правовые – доходы, получаемые муницпалитеты административным путем – налоги, сборы, штрафы.
При этом собственными доходами являются такие доходы, которые ежегодно, гарантированно зачисляются в местный бюджет. Это:
1. Средства самообложения граждан
2. Доходы от местных налогов и сборов
3. Отчисления от региональных налогов и сборов
4. Отчисления от федеральных доходов
5. Бюджетные трансферты – это безвозмездные перечисления и средства финансовых уровней из бюджетов иных уровней.
6. Доходы от использования имущества муниципалитета.
7. Нек. доходы от мун. предп.
8. Пожертвования и иные поступления.
Средства самообложения. Это разовые платежи, которые вносятся местными жителями в местный бюджет для решения конкретных вопросов местного значения.
Решение о введении такого платежа принимается только на местном референдуме, причем сумма платежа должна быть точно определена, в абсолютной величине. При этом сумма должна быть для всех фиксированной, и если предусматриваются изъятия, то для категорий, причем чтобы отдельная категория охватывала не более 30% жителей муниципалитетов.
Местные налоги.
Есть расхождения норм Конституции и иных актов. Первая говорит, что органы местн. самоуправления могут самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. До 1999 года это право трактовалось как право мун. выбрать любой объект и применить любой вид обложения. Это всё прекратилось с вступлением с 1 января 1999 года первой части НК, где указывалось, что местные налоги и сборы устанавливаются кодексом и мун. актами, и равным образом вводятся в действие. Исключение сделано только для городов федерального значения: в Мск. и СПб местные налоги вводятся законами субъекта федерации.
В развитие этих положений ч.6ст.12 НК установила, что не могут устанавливаться какие-либо местные налоги и сборы, не предусмотренные налоговым кодексом.
В ряде случаев органы местного самоуправления вообще не вправе уст. местные налоги и сборы. Скажем, в тех случаях, когда у нас, на основе ФЗ, вводятся так называемые специальные налоговые режимы.
Что касается элементов налога, то НК предоставил муниципалитетам право определять налоговые ставки, но непроизвольно, а в пределах, установленных кодексом. Порядок и сроки уплаты налога и формы отчетности.
Местных налогов всего два – налог на имущество и земельный налог.
Действует Закон РСФСР "О налогах на имущество физ. лиц".
Что касается земельного налога. Плательщики его – физ. и юр. лица, обл. зем. участком на праве собственности, постоянного пользования, пожизненного наследуемого владения.
Ставки земельного налога урегулированы статьей 394 НК РФ. – от 0 до 0,3% кадастровой стоимости земельного участка, если сельхоз или жил, и до 1,5% в отношении всех иных земель. Закон определяет ряд изъятий, то есть земель, не подл. обложению. Это участки, изъятые из оборота. Кадастровую стоимость определяет субъект.
НК установил, что есть перечень категорий, которые пользуются льготами.
Земельный налог платится ежегодно, поэтому ежегодно ставка определяется решением представительного органа.
Что касается налога на имущество физ лиц, то действует закон РСФСР. Его обязаны платить физ-лица собственники имущества. В ст. 2 закона определен перечень объектов.
Ставка налога определяется представительным органом. Ставка определяется в процентах от так называемой суммарной инвентаризационной стоимости имущества. В законе определены границы – от 0 до 2%. Инвентаризационная стоимость – это условная величина. Есть организации – бюро технической инвентаризации. У них есть справочники. Если имущество стоит от 300 до 500 000, ставка не должна быть меньше 0,1%, но и не может превышать 0,3%. Если имущество стоит свыше полумиллиона, то – от 0,3% до 2%. Сам закон содержит перечень физических лиц-граждан, которые освобождены от уплаты налога.
НК называет три вида региональных налогов:
1. Налог на имущество организаций
2. Налог на игорный бизнес
3. Транспортный налог.
БК говорит, что закон субъекта устанавливает отчисления из субъектного налога. Единый норматив для поселений, единый – для районов.
Доходы от федеральных налогов и сборов – отчисления в местные бюджеты регулируются БК. Ст.61 говорит, что в бюджеты всех поселений зачисляются налоговые доходы от таких-то видов налогов, собранных с резидентов этих поселений. Так же урегулированы отчисления в районы.
Расходы местных бюджетов.
В зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные (теоретическое деление):
1. Текущие
2. Капитальные – "бюджет развития": обеспечение инвестирования, строительства и т.п.
Расходование средств местных бюджетов осущ. в следующих формах:
1. выделение ассигнований на содержание муниципальных бюджетных учреждений
2. Оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физ. и юр. лиц по муниципальному контракту.
3. Осуществление обязательных выплат населению, то есть уст. зак-вом фед-ции и субъектов.
4. Бюджетные кредиты
5. Субвенции и субсидии
6. Инвестирование
7. Выделение средств на обслуживание и погашение долговых обязательств.
Расходы, которые, в случае, если мун. бюджет их не может обеспечить, но они снабжаются рег. или фед. бюджетами, определены в ст. 85 БК. А расходы, фин. только из местных бюджетов, наход. в ст.87 БК.
Соответственно есть перечень бюджетных расходных обязательств – ст.86.
ФЗ об общих принципах устанавливает запрет на принудительное привлечение средств местного бюджета для финансирования вопросов государственного значения. При этом специально муниципалитеты вправе принять решение о направлении собственных денежных средств на финансирование государственных полномочий, которыми они наделены.
Бюджеты районов, предст. органы которых формируются путем не выборов, могут формироваться путем субсидий из бюджетов поселений, форм. данный район. Если муниципалитеты решают так не делать, они лишаются государственных субъектных и фдееральных налоговых отчислений.
Бюджетные обязательства 1) устанвливаются самим муниципалитетом и самостоятельно же финансируются; 2) Отдельные госполномочия – субвенциями.
>Внебюджетные ресурсы.
В теории мун. права существует большой вопрос о правомерности создания местных внебюджетных фондов. Поскольку БК предусматривает только бюджетные фонды на местн. ур., а внебюджетные фонды – на уровне федерации и субъектов. Это фонды, предн. для реализации конституционных прав граждан. Доходы их и расходы реализуются в порядке специальных законов.
Что касается мун. В начале 1993 (от 15 апреля) года был принят Закон РФ "О порядке формирования внебюджетных фондов...". Отменен, не действует с 2009.
Закон 54-ФЗ содержал, отменен. Есть правовая позиция КС от 17.06.2004. С его точки зрения, принципами бюджетного устройства и нормами действующего з-дательства предопределен публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений. Поэтому и деятельность мун. обр. как публичных субъектов должна осуществляться в фин. и бюдж. сфере долж. осущ. на основаниях, предусм. конст. и законами. Следственно, у муниципалитетов сейчас нет оснований для создания фондов. При этом для тех, что уже существуют, нет оснований для ликвидации. Есть ряд действующих норм, рег. деятельность таких фондов. Однако, имеется множество ограничений для их полноценного функционирования.