23.11.12 Лекция – 12.

Тема:

Компетенция в муниципальном праве.

Компетенция – сложная правовая категория, которая состоит, с одной стороны, из предмета ведения, с другой – из прав и обязанностей (полномочий).

Начнем с первого составляющего, то есть – определим те сферы социальных отношений, где действуют органы местного самоуправления. В ФЗ таких сфер не найти. Если посмотреть на перечень вопросов местного значения, то сразу заметно, что они относятся не к органу, а к территории (в.м.зн. поселений, в.м.зн. районов и т.п.). Внутри вопросов местного значения тоже не вопросы общественной жизни. Скорее – конкретные полномочия.

Перечень вопросов местного значения является исчерпывающим. Изменяться и дополняться могут только самим же законом. Тут вопрос полномочий. Ведь они могут регулироваться не только 131-ФЗ, но и другими законами, и уставами муниципальных образований. С точки зрения юридической техники закрепление исчерпывающего перечня оказалось не идеальным решением. Действующая редакция – результат изменений и дополнений, и не менее половины от их числа – изменения в вопросы местного значения.

Определим первую сферу предметов ведения как вопросы местного значения вообще.

Вторая группа предметов ведения – делегированные полномочия. Это те вопросы, которые органы гос. власти поручают решать органам местного самоуправления.

Третья сфера – права органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Это – ст.17 ФЗ. Перечень этот открыт, хотя также подвергается изменениям.

Для того, чтобы понять, каким образом органы реализуют эти полномочия, существует такое понятие как оценка эффективности. Указ Президента от 28 апреля 2008 года №607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления" определил показатели этой самой эффективности. В основном они касаются экономической деятельности органов местного самоуправления. Указанные в Указе рассм. как основные. Помимо них есть еще дополнительные – перечисл. в Распоряжении Правительства РФ от 11 сентября 2008 №1113. Преимущественно финансовые вопросы.

Что важно – деятельность органов м-упр постоянно контролируется по показателям, по направлениям. Исходя из них мы понимаем, где у нас соср. основные полномочия местного самоуправления.

Группы показателей:

1. Экономическая эффективность м-упр

2. Уровень доходов населения

3. Здравоохранение и образование

4. Физическая культура и спорт

5. Жилищно-коммунальное хозяйство и жилищная политика

6. Качество муниципального управления

>Разграничение полномочий.

Одна из проблем заключается в том, что зачастую трудно понять, государственное или местное то или иное полномочие.

Закон 95-го года попытался предложить перечни полномочий – органов гос. власти, субъектов и муниципальных органов. Это было неудачно.

Нынешнее вертикальное разграничение основано на нормах ФЗ, и ФЗ определяет в ст. 5 полномочия ФОГВ в области МСУ, полномочия ОГВ субъектов, и далее – вопросы местного значения. Регулируя собственные полномочия, законодатель был связан конституцией. Поэтому себе он отвел определение общих принципов, правовое регулирование в рамках совместной компетенции, регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления.

Что касается ОГВ субъектов. Разница с федерацией в том, что правовое регулирование местного самоуправления и права и обязанности могут регулироваться регионами только в случаях и в порядке, уст. ФЗ.

Есть и стратификация между уровнями местного самоуправления. Разграничение также осуществляется ФЗ. Есть отдельные статьи, которые определяют вопросы местного значения отдельных видов муниципальных образований. Хотя при этом, помимо такого регулирования закона, возможен и другой порядок, то есть органы местного самоуправления могут заключать договоры о разграничении полномочий.

Помимо вертикального разграничения полномочий существует и горизонтальное, то есть – внутри системы органов местного самоуправления. По общему правилу, таковое осуществляется Уставами муниципальных образований. Но при этом существуют и особенности, св. с тем, что в ряде случаев полномочия тех или иных органов местного самоуправления закреплены в законе. Например, это касается исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления.

За всеми изъятиями конкретный круг прав и обязанностей регулируется на муниципальном уровне, то есть – органами местного самоуправления. И если перечень вопросов местного значения они изменять не вправе, то по поводу всех остальных вопросов могут быть варианты. Применимо это, например, к перечню вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, по которым у органов м-упр есть компетенция (ст.17). Однако делать это возможно только за счет доходов местных бюджетов. При этом важно понять, что речь идет только о так называемых собственных доходах.

>Делегированные полномочия.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями была предусмотрена при создании системы местного самоуправления. Если посмотреть ч.2ст.132, можно найти положения, что ля-ля могут наделяться законом. Реализация делегированных полномочий подконтрольна государству, все остальные – нет.

ФЗ (и 95, и 2003 годов) предусм. такую возможность. Гл. 4 ФЗ "Об общих принципах..." посвящена этому вопросу. Соответственно, какими полномочиями могут быть наделены орг. м-упр? Федеральными и региональными. В первом случае необходимо принятие спец. ФЗ, во втором – закона субъекта федерации. Закон – это единственный инструмент наделения полномочиями. Никакими другими актами это сделать нельзя.

Есть также иная запутанная сфера – совместное ведение федерации и субъектов федерации. Ибо иногда непонятно, какое полномочие делегируется – государственное или региональное. И КС сказал, что региональным законом можно, если это не нарушает никакой ФЗ.

Если делегируются государственные полномочия, то, во-первых, органы ГВ обязаны осуществлять контроль, а во-вторых, ОМСУ обязаны исполнять эти полномочия.

На какие уровни МСУ передаются полномочия? По Конституции – можно на любой. ФЗ об общих принципах говорит, что только в муниципальные районы и городские округа. Но тут же идет оговорка – если иное не установлено ФЗ. Речь идет о делегации внутригородских районов городов федерального значения.

Срок делегирования любой – можно делегировать полномочия на определенный срок, бессрочно либо до того, как они будет исполнены. Этот подход часто подвергается критики, особенно в случае бессрочной передачи.

Есть принцип одновременной с делегацией полномочий передачи материальных и финансовых ресурсов. Здесь важно, что если соотв. ресурсы не переданы, то ОМСУ формально не должны исполнять полномочия. Но в законе есть одна тонкость. Ибо там есть положение, что ОМСУ вправе использовать собственные ресурсы для реализации государственных полномочий. И вспоминаем об императивной норме – обязанности исполнять.

Порядок наделения полномочиями.

Принимается закон, и в отношении этого закона есть определенные требования. Скажем, в законе должны быть определены те муниципальные образования, кому будут переданы полномочия. Скажем, индивидуально-определенное МО, или, напр., всем районам, и т.п. Права и обязанности ОМСУ в сфере делегирования полномочий.

В 131-ФЗ нет требования об обязательной субвенции. Есть требование, чтобы в закон о делегировании была предусмотрена методика расчетов. Соответственно, таким же образом и с передаваемым имуществом.

Ответственность – роспуск органов либо отрешение должностных лиц.

Порядок осуществления контроля за осущ. дел. полн. также указывается в делегирующем законе.

Также регулируется вопрос прекращения осуществления полномочий органами м-упр.

Исполнение полномочий.

Происходит на основании закона. Органы государственной власти издают НА (нормативные акты), обязательные для исполнения органами местного самоуправления. Если орган местного самоуправления полагает, что нормативный акт противоречит закону, он может его обжаловать. Но до момента вынесения судебного решения он обязан исполнять этот НА. Только после признания несоответствия в судебном порядке орган м-упр может отказаться от исполнения полномочий.

Ответственность – говорит ФЗ – ограничивается теми финансовыми и материальными ресурсами, которые были выделены.

Государственный контроль осуществляется органами государственной власти. В процессе этого контроля они вправе издавать предписания по порядку осуществления этих полномочий.

>Осуществление органами государственной власти полномочий в области местного самоуправления.

По общему принципу, можно было бы предположить, что органы гос. власти не могут решать вопросы местного значения (ст.12 К РФ). Вместе с тем, изначально, даже до появления 131-ФЗ был предусмотрен целый ряд норм, когда органы гос. власти непосредственно решали вопросы местного значения. С изменениями, эта система существует до сегодняшнего дня.

В каких случаях это происходит?

1. Органы гос. власти организуют местный референдум.

2. За органами гос. власти закреплено право отмены или приостановления действия муниципальных правовых актов. Речь идет в том числе о судах.

3. Временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления.

4. Временная финансовая администрация.

Последние два пункта требуют пояснения.

Третий вариант допускается, если происходит чрезвычайная ситуация, и в связи с этим нет органов местного самоуправления, причем они еще и не могут быть сформированы. В этом случае на уровне субъектов федерации принимается решение о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления. Это решение может быть принято на уровне главы субъекта, либо – предст. органа субъекта федерации. Постановление последнего первично.

Есть еще один случай временного исполнения. Это – временное исполнение отдельных полномочий в том случае, если допущено нецелевое расходование бюджетных средств.. Либо – если была нарушена К., либо – закон. Решение об одном из трех возможных нарушений выносит суд общей юрисдикции. В этом случае губернатор просто изымает все делегированные полномочия, изымаются все субвенции, и губернатор сам принимает решение, как, в каком порядке эти полномочия будут осуществляться.

Четвертый – случай ответственности органов м-упр за незаконные действия, за экономически неэффективные действия. ФЗ предусматривает, что если возникает задолженность, превыш. 30% собственных доходов бюджета, или если не исполнены бюджетные обязательства в размере более 40% от всей суммы бюджетных ассигнований в рассчетном году. В этих случаях вводится финансовая администрация. Для того, чтобы ее реализовать, необходимо ходатайство высшего должностного лица субъекта в арбитражный суд, либо – на самом деле – ходат. предст. органа, а также – главы мун. обр. Арбитражный суд принимает решение. Срок введения фин. адм. – до одного года. По сути, создается временный орган исполнительной власти. Первая и главная задача этой в.ф.а. состоит во внесении изменений в местный бюджет. Цель этих поправок – рестуктуризация задолженности. Эти поправки в бюджет вносятся в предст. орган. Отстраняется местная администрация. В тех случаях, когда и предст. орган тоже каким-то образом либо не препятствовал, либо содействовал появлению указанных задолженностей, в бюдж. кодексе предусмотрена иная процедура: если предст. орган не утв. новый бюджет, предост. в.ф.а., то это делает з-дательный орган субъекта федерации. Далее в.ф.а. его исполняет, а исп. орган субъекта осущ. контроль.

Может случиться и так, что ничего у в.ф.а. не получается. Можно продлить по решению АС еще на год. А вот что дальше делать – непонятно.

Порядок функционирования в.ф.а. как субъ. трудового права решает глава субъекта федерации.

Сама в.ф.а. действует как местная администрация муниципалитетов. ТО есть не только бюджет придумывает, а изд. НПА, принимает финансовые функции (от фин. органов).

Новая тема: