Экзамен зачет учебный год 2023 / Баженова Преобразование МО Кратко

Не менее показательно и «дирижированное» голосование в Серпуховском муниципальном районе МО: депутаты представительных органов всех поселений, входящих в состав территории района, приняли решение о согласии на «преобразование» на заседаниях, проведенных во всех поселениях практически в одно и то же время (19 и 20 ноября 2018 г.), хотя несколькими месяцами ранее большинство из них высказывалось категорически против «преобразования» района.

Приведенные примеры принятия представительными органами преобразуемых муниципалитетов решений о поддержке инициативы «преобразования» муниципальных районов заставляют всерьез задуматься не только об устойчивости их публично-правовой связи с населением, их реальной готовности встать на защиту местных сообществ, и, в конечном счете, - на защиту поселенческого начала местного самоуправления, но и в целом о состоятельности современной муниципальной представительной демократии.

Впрочем, даже готовность представительных органов отдельных поселений встать на защиту представляемых ими местных сообществ не спасла от «преобразования» муниципальных районов в городские округа. Этому не помогли не только предпринимаемые меры политико-организационного характера (например, сложение пятью депутатами городского поселения Электроугли Ногинского муниципального района МО полномочий и назначение дополнительных выборов с целью «использовать» законодательный запрет на преобразование муниципалитетов в период избирательной кампании (ч.2 ст.13 Закона № 131-ФЗ)), но и гарантированный законом порядок учёта мнения населения, выраженного представительным органом поселения.

Так, в целях преодоления сопротивления со стороны представительных органов отдельных поселений, во-первых, «преобразование» отдельных муниципальных районов в Московской области осуществлялось без принятия решения о поддержке инициативы преобразования всеми без исключения поселениями, мнение которых, в соответствии со ст. 13 Закона № 131-ФЗ, должно быть учтено (содержание принятого решения в данном случае значения не имеет).

К примеру, Совет депутатов Одинцовского муниципального района МО, поддержав инициативу «преобразования» района в городской округ, принял решение О внесении проекта соответствующего закона в Московскую областную Думу, хотя на момент его принятия еще не состоялось заседания Совета депутатов сельского поселения Барвихинское по вопросу поддержки инициативы «преобразования», т.е. решение о поддержке инициативы «преобразования» (безотносительно к его содержанию) Советом депутатов поселения еще не было принято. Заседание Барвихинского Совета депутатов состоялось лишь через три дня после заседания районного Совета. В принятии иска поселения Барвихинское о признании незаконным указанного решения районного Совета депутатов Одинцовский городской суд (судья: Стебунова Е.Ю.) отказал в связи с тем, что оспариваемое решение не затрагивает прав истца³⁹. Московский областной суд (судья Воронин Д.Ю.), в деле об оспаривании Закона О «преобразовании» Одинцовского муниципального района, отклонил довод истца о том, что без выражения мнения (согласия либо несогласия) всеми муниципальными образованиями, мнение которых необходимо учитывать, решение О внесении проекта Закона не могло быть принято. Как указал Суд, «федеральный закон не устанавливает ограничений в порядке принятия решений представительным органом муниципального района»⁴⁰.

Еще более вопиющая ситуация сложилась в Ленинском муниципальном районе МО: не только решение Ленинского муниципального района О внесении в Московскую областную Думу проекта закона О «преобразовании» района, но и сам закон МО О «преобразовании» был принят до проведения публичных слушаний и заседания Совета депутатов сельского поселения «Совхоз им. Ленина» по этому вопросу, т.е. в отсутствие его решения. Публичные слушания в Совхозе по вопросу «преобразования» были проведены через две недели после заседания районного Совета (о дате их проведения было известно районному Совету); заседание Совета депутатов Совхоза состоялось на следующий день после проведения публичных слушаний. Видновский городской суд (судья: Зырянова А.А.) признал законным решение Ленинского муниципального района; доводы истца о незаконности оспариваемого решения в связи с тем, что на момент его принятия отсутствовало решение о поддержке инициативы «преобразования» со стороны одного из поселений (безотносительно к содержанию решения), оставлены без рассмотрения⁴¹.

Во-вторых, в целях преодоления несогласия Советов депутатов отдельных поселений при «преобразовании» муниципальных районов в городские округа неоднократно нарушался принцип единогласия поселений (ч. 3, 3.1., 7 Закона № 131-ФЗ). Согласно этому принципу объединение поселений, объединение поселений с городским округом, равно как и изменение статуса городского поселения на городской округ, возможно лишь при получении согласия всех без исключения преобразуемых поселений, городского округа. Это одна из важнейших (сильных) гарантий сохранения поселенческого начала.

Однако ни в Московской области, ни в Ставропольском крае эта гарантия не остановила «преобразования» тех муниципальных районов, в которых Советы депутатов поселений выразили несогласие с «преобразованием». Так, в Ставропольском крае Георгиевский муниципальный район «преобразован» в городской округ несмотря на отказ в поддержке инициативы «преобразования» со стороны Советов депутатов трех поселений (села Краснокумское и Новозаведенное, станица Незлобная). В Московской области «преобразование» семи (!) муниципальных районов произведено невзирая на то, что в каждом из этих районов по одному поселению выразили несогласие на «преобразование»: в Можайском муниципальном районе - сельское поселение Борисовское, в Талдомском – городское поселение Запрудня (причем несогласие выражено дважды: в 2017 г. и в 2018 г., при рассмотрении повторной инициативы), в Ногинском - городское поселение Электроугли, в Одинцовском – сельское поселение Барвихинское, в Раменском - городское поселение Быково, в Сергиево–Посадском – городское поселение Богородское, а в Ленинском муниципальном районе от поддержки инициативы отказалось сельское поселение «Совхоз им. Ленина» и городское поселение Видное (с учетом изложенных в статье обстоятельств такого отказа). Статус поселений, Советы депутатов которых приняли решение об отказе в поддержки инициативы «преобразования», был принудительно прекращен отдельными нормами законов Московской области о «преобразовании» соответствующего муниципального района.

Практика «преобразования» районов в городские округа в отсутствие согласия всех поселений получила поддержку в судах общей юрисдикции. В деле об оспаривании Закона МО О «преобразовании» Можайского муниципального района, в котором этот вопрос был поставлен впервые, Московский областной суд (судья: Елизарова М.Ю.) признал законным «преобразование» без согласия поселения Борисовское, указав на то, что согласие на объединение выражено Советом депутатов Можайского муниципального района путем принятия решения О внесении проекта закона О «преобразовании» района в Московскую областную Думу. Поскольку районный Совет депутатов сформирован на всенародных прямых выборах с участием жителей Можайского муниципального района, включая жителей сельского поселения Борисовское, а численность населения района составляет 70 689 человек, из которых лишь 2094 чел. проживают в поселении Борисовское, постольку районный Совет депутатов представлял интересы и принимал решение от имени большинства граждан, проживающих на территории района⁴². Тот факт, что ч. 3 ст. 13 Закона № 131-ФЗ требует согласия исключительно поселений, которое не может быть подменено решением муниципального района (да еще и решением района о законодательной инициативе (!)), судом во внимание не принят! Далее, суд признал законным принудительное прекращение статуса сельского поселения Борисовское, принявшего решение об отказе в «преобразовании» и отказе в проведении публичных слушаний по этому вопросу. Как указано в решении суда, «после изменения состава территории Можайского муниципального района и объединения территорий поселений Можайского района, за исключением сельского поселения Борисовское, в состав указанного муниципального района вошло одно поселение - сельское поселение Борисовское, что не отвечает требованиям ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Таким образом, для приведения в соответствие принимаемого областного закона в соответствие с требованиями Федерального закона, а также отсутствием иного правового механизма регулирования прекращен статус сельского поселения Борисовское»⁴³. Конечно, отказ Совета депутатов Борисовского поселения поддержать инициативу «преобразования» без публичных слушаний дал основания утверждать о его отказе от рассмотрения инициативы, что, в свою очередь, вызывало ситуацию неопределенности. Но на каком основании суд отправлялся от факта объединения (территорий) части поселений (т.е. всех поселений района за исключением Борисовского), если, во-первых, поддержанная поселениями инициатива касалась объединения всех поселений Можайского муниципального района, а не их части (!), во-вторых, законность объединения именно всех поселений района в отсутствие согласия на это со стороны одного, Борисовского, поселения была «обоснована» судом в предыдущей части решения?!

Это «образцовое» как с точки зрения толкования норм федерального закона, так и с точки зрения формально-юридической логики решение Московского областного суда, поддержанное Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ⁴⁴, оказалось использовано Московской областью для «преобразований» тех районов, отдельные поселения в которых отказались поддержать соответствующую инициативу. Во-первых, несогласие поселений преодолевалось согласием муниципального района, притом, что теперь последнее подтверждалось результатами публичных слушаний в районе (!), т.е. решению Совета депутатов поселения противопоставлялось выраженное в рекомендательной форме мнение жителей района. Во-вторых, принудительное прекращение статуса несогласных поселений объяснялось потребностью приведения в соответствие с законом сложившейся ситуации, при которой в составе района остается лишь одно поселение, поскольку все остальные объединились в единую территорию. Но (в отличие от Борисовского) поселения Запрудня, Электроугли, Барвихинское, Быково, Богородское, Видное, Совхоз им. Ленина не отказались от рассмотрения инициативы «преобразования», а, напротив, в строгом соответствии с установленным законом порядком выразили свое несогласие с инициативой, т.е. ситуация неопределенности здесь исключалась полностью!

Учитывая сложившуюся практику, одобренную Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ, Закон № 131-ФЗ отказался от закрепления принципа единогласия при преобразовании муниципальных образований новым способом – при объединении всех поселений муниципального района в муниципальный округ. В соответствии с ч. 3.1.1. Закона № 131-ФЗ если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется.

Вне всяких сомнений, замена принципа единогласия новым «заградительным барьером» (несогласие двух и более поселений) ослабляет защиту поселенческого начала. Вопреки настойчиво тиражируемому мнению, несогласие лишь одного поселения на преобразование зачастую объясняется не явным нежеланием экономически сильного (самодостаточного) поселения «делиться» с поселениями, более слабыми в финансово-экономическом смысле, а наличием лишь одного поселения, «осмелившегося» выразить свое несогласие с «преобразованием». Причины такой «смелости» следует искать как в устойчивости экономического положения поселения, так и в сложившейся расстановке политических сил в его представительном органе (партийная принадлежность (например, в поселениях Барвихинское и Быково большинство депутатских мест занимало КПРФ), место работы депутатов (многие из проголосовавших против «преобразования» не являются работниками бюджетных учреждений) и т.д.). Получить же сегодня, при описанных обстоятельствах, несогласие двух и более поселений для недопущения инициируемого региональной властью «преобразования» муниципального района является чрезвычайно сложной задачей. Да и где вероятность того, что при несогласии двух поселений с «преобразованием» района не будет применена позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ по «можайскому делу»?

Впрочем, остается еще один не менее важный вопрос: позволит ли введение нового правила прекратить практику нарушения субъектами Федерации Закона № 131-ФЗ и восстановить единое федеральное правовое пространство, к чему, вне всяких сомнений, стремился законодатель, пожертвовав принципом единогласия? И вновь перед нами ситуация с «преобразованием» Ленинского района… «Преобразуя» его в городской округ после «майских изменений» 2019 г., Московская область, воспользовавшись не подлежащей применению в данном случае ч. 3.1.1. ст. 13 Закона № 131-ФЗ, нарушила и ее (!): несмотря на несогласие двух поселений (городское поселение Видное и сельское поселение «Совхоз им. Ленина») «преобразование» состоялось.

3.3.2. В условиях очевидной неготовности большинства и неспособности отдельных представительных органов поселений встать на защиту поселений, немалые усилия в этом направлении предпринимали сами жители. Особую активность проявили жители поселений Московской области, хотя о своем несогласии с «преобразованиями» муниципальных районов в городские округа заявляли жители отдельных поселений и в других регионах, охваченных данными процессами (Пермский край, Ставропольский край, Нижегородская область).

Это если не полностью, то в значительной мере опровергает распространенное (а нередко и намеренно распространяемое) мнение об апатии граждан, об отсутствии с их стороны интереса к тому, что происходит на местах, о замкнутости на своих частных интересах и нежелании участвовать в решении публичных дел. Как показывает практика, при угрозе разрушения сложившегося (эффективного) порядка решения проблем жизнеобеспечения жители довольно скоро обнаруживают связь между судьбой поселения и своим, частным, интересом. (В этом одновременно и сила, и слабость местного самоуправления…)

Но ни многочисленные политические акции, ни обращения в адрес органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, ни специально предусмотренные законом формы выражения мнения граждан по вопросам преобразования муниципальных образований результатов не принесли.

Во-первых, возможности выразить свое мнение в императивной форме граждане оказались лишены.

Несмотря на то, что специфика одного из способов «преобразования» муниципальных районов (сочетание объединения поселений и изменения статуса городского поселения на статус городского округа) требовала (вплоть до изменений Закона № 131-ФЗ в апреле 2017 г.), выявления мнения граждан в двух формах - публичные слушания и голосование по вопросам преобразования муниципальных образований, большинство субъектов Федерации, вставших на путь реформирования, от проведения голосования отказались. Исключением стала Нижегородская область, «преобразование» 9 районов которой произведено с учетом результатов голосования жителей, а также Пермский край - при «преобразовании» Североуральского муниципального района в городской округ «город Губаха»; после несостоявшегося голосования (сентябрь 2014 г.) в городском поселении Чайковское региональная власть «приостановила» процессы «преобразования» муниципальных районов.

Калининградская область, возобновив усилия по «преобразованию» муниципальных районов сразу после опыта Нижегородской области, отказалась от проведения голосования по вопросу изменения статуса городского поселения, образованного в результате объединения поселений района, на статус городского округа, в чем была поддержана судом. По мнению Калининградского областного суда, (судья Науменко Б.И.), ч. 7 ст. 13 Закона № 131-ФЗ применяется только в случае выделения городского поселения из состава муниципального района, в то время как Закон Калининградской области, наделяя городское поселение статусом городского округа, не предусматривает его выделения из состава муниципального района⁴⁵. Но насколько такой аргумент применим, если учесть, что Закон № 131-ФЗ и не мог исходить от иного, поскольку принципиально не допускал «преобразования» всего района в городской округ? Позиция Калининградского суда была положена в основу решений Московского областного суда⁴⁶, Сахалинского областного суда⁴⁷, поддержавших «преобразование» муниципальных районов в обеих областях без голосования по вопросу изменения статуса городских поселений, возникавших в результате объединения территорий поселений, на статус городских округов. Без голосования были «преобразованы» и все муниципальные районы в Магаданской области, 9 районов - в Ставропольском крае, 4 – в Тверской и 2 - в Оренбургской областях, 3 – в Чукотском автономном округе.

Внесение в апреле 2017 г. изменений в ч.7 ст. 13 Закона № 131-ФЗ, заменивших прямое голосование граждан опосредованной формой выражения их мнения (решение представительного органа) при изменении статуса городского поселения на статус городского округа⁴⁸ легализовало сложившуюся к тому времени практику «преобразований» муниципальных районов без «голосования» и открыло возможности для ее расширения. После этих изменений к «преобразованиям» муниципальных районов в городские округа вернулся Пермский край (13 районов), продолжили «преобразование» Московская область, и, точечно, Тверская (2 района), Нижегородская область (2 района) начала - Белгородская область (6 районов).

При применении иного способа «преобразования» муниципальных районов (объединение всех поселений района с городским округом) изначально было достаточно выявления мнения граждан исключительно на публичных слушаниях. Этим путем «преобразованы» в Оренбургской области - 2 района, в Тверской - 1, в Иркутской -1, в Брянской – 1, в Костромской – 1, в Пермском крае – 2, в Московской области – 3. Редкие попытки оспорить региональный закон о «преобразовании» муниципального района городской округ в связи с отказом учесть мнение граждан по этому вопросу в суде понимания не находят; доводы граждан о нарушении их права на местное самоуправление Пермский краевой суд (по делу о «преобразовании Оханского района), назвал «надуманными»⁴⁹.

Попытки жителей доказать, со ссылкой напрямую на ч. 2 ст. 131 Конституции России, необходимость учета мнения граждан исключительно путем проведения референдума (голосования⁵⁰) оказались несостоятельны, равно как и попытки инициировать местный референдум (голосование). Последние пресекались либо представительным органом поселения, либо, в случае поддержки последним данной инициативы и принятия решения о назначении местного референдума (например, городское поселение Ногинск МО), - прокуратурой⁵¹.

Во-вторых, отчетливо выраженное на публичных слушаниях отрицательное мнение жителей поселений по вопросу «преобразования» муниципальных районов осталось «неуслышанным».

Учитывая, как отмечалось ранее, сложный характер муниципально-территориальной проблемы, не допускающей «диктата» лишь с одной стороны (будь то субъект Федерации, или муниципальное сообщество), а требующей всестороннего обсуждения, публичные слушания, с теоретической точки зрения, - довольно эффективная, на наш взгляд, форма выявления мнения граждан по вопросам изменения муниципально-территориального устройства. Она не просто позволяет донести до жителей сведения о планах территориальных изменений, но создает площадку для взаимодействия всех заинтересованных сторон и выработки компромиссного решения по вопросу о дальнейшей судьбе муниципалитета. Результаты публичных слушаний создают необходимую основу для легитимности решения представительного органа, которому вручено право принятия окончательного решения по инициативе преобразования.

Но, как показывает практика «преобразования» муниципальных районов, публичные слушания с рекомендательным характером своих решений использовались не для реального учета мнения граждан по вопросу «преобразования», а для проведения навязываемых региональной властью инициатив «меньшими усилиями». Публичные слушания стали способом легализации (а не легитимации) решений представительных органов поселений, согласие которых в большинстве случаев уже было предопределено. Наиболее демонстративными в обозначенном контексте оказались «сдирижированные» публичные слушания в поселениях Серпуховского района, проведенные практически одновременно (19 и 20 ноября 2018 г.) во всех поселениях района (но, впрочем, - в каждом отдельно); по окончании публичных слушаний представительные органы поселений, заручившись протоколами публичных слушаний, в тот же день приступили (в таком же организованном порядке (о чем выше)), к голосованию.

Попыткам - в условиях повышенной общественной активности - провести публичные слушания с необходимым для региональной власти результатом не помогли противостоять и установленные ч. 4 ст. 28 Закона № 131-ФЗ гарантии реализации права граждан на участие в публичных слушаниях. Прежде всего, речь идет о гарантии заблаговременного ознакомления граждан с проектом муниципального правового акта, призванной создать условия для как можно более полного предварительного информирования граждан относительно содержания вынесенного на слушания вопроса.

В связи со спецификой способа «преобразования» муниципальных районов (соединение двух способов: объединение поселений и изменение статуса городского поселения на городской округ) на слушания выносился проект муниципального правового акта об инициативе объединения территорий поселений соответствующего муниципального района. Но из проекта этого акта не следовало чёткого понимания правовых последствий объединения: прекращение статуса всех поселений и муниципального района с созданием городского округа. Попытки граждан обратить внимание судов на данное обстоятельство успехов не принесли. Так, Рузский районный суд (судья: Кривенцова Н.Н.) оставил без рассмотрения довод истца о том, что «формулировка, приведенная во всех организующих слушания документах, включая уведомление об их проведении, вводила население в заблуждение»⁵². В другом деле Раменский городской суд указал, что ни Законом, ни Положением о публичных слушаниях «в решении о назначении публичных слушаний не предусмотрено указывать правовые последствия изменения территориальной организации местного самоуправления». Кроме того, суд отклонил довод истцов о необходимости опубликования проекта муниципального правового акта, поскольку «в соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 28 ФЗ №131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования…»⁵³. Остается задаться вопросом: из какого источника информации жители должны узнать о правовых последствиях выносимого на обсуждение вопроса об объединения территорий поселений, если и федеральный закон до сих пор не предусматривает возможности объединения поселений в городской округ?

Не менее показательна ситуация в Ленинском муниципальном районе МО: на публичных слушаниях по вопросу об объединении поселений района в Булатниковском сельском поселении глава муниципального района заявил, что в результате объединения может возникнуть либо городской, либо муниципальный округ, но окончательно этот вопрос будет решать Московская область, хотя он полагает более правильным создание округа муниципального...

Не обошлось без нарушений гарантии заблаговременного ознакомления и при объединении всех поселений муниципального района с городским округом. Так, при проведении публичных слушаний по вопросу объединения поселений Одинцовского района с городским округом Звенигород жители не обладали информацией о наименовании городского округа не только на публичных слушаниях, но вплоть до принятия закона Московской области О «преобразовании»: проект закона, внесенный Одинцовским муниципальным районом, указывал на возникновение Звенигородско-Одинцовского городского округа, а принятый закон – на возникновение Одинцовского городского округа. Доводы истцов, обратившихся в Одинцовский городской суд с коллективными исками об оспаривании результатов слушаний, о важности обладания сведениями о наименовании создаваемого городского округа либо остались без оценки суда (судья: Москвина К.А.⁵⁴) либо отклонены как не нашедшие подтверждения в судебном заседании (судья: Лосева Н.В.⁵⁵). Этот же довод истцов Московский областной суд (в деле об оспаривании Закона МО О «преобразовании» Одинцовского района) отклонил, признав вопрос о наименовании муниципального образования вопросом усмотрения региональной власти, не подлежащим судебной оценке⁵⁶.

Массовые нарушения связаны и с законодательной гарантией опубликования (обнародования) результатов публичных слушаний, включая мотивированного обоснования принятых решений. Эта гарантия призвана не только обеспечить публичность (открытость) решений, принятых на слушаниях, но и подтвердить, что такие решения являются результатом всестороннего обдуманного обсуждения, предполагающего учет интересов различных сторон, учет мнений экспертов, и т.д. Только в этом случае опубликованные результаты слушаний легитимны сами и обеспечивают легитимность последующего, основанного на этих результатах, решения представительного органа.

Однако в нарушение указанной гарантии по результатам публичных слушаний зачастую публиковались недостоверные либо неполные сведения, вводящие в заблуждение относительно мнения жителей по вопросу «преобразования»: один документ с 900 подписями «против» «преобразования» указан в протоколе как 1 голос «против» (городское поселение Тучково Рузского района МО); сообщено о факте поступления обращения граждан о категорическом несогласии с «преобразованием» без указания количества подписей (2600 чел.) (сельское поселение Успенское Одинцовского района МО); не сообщено о факте поступления обращения граждан о несогласии с «преобразованием» (Таборское сельское поселение Оханского района Пермского края); отсутствуют какие-бы то ни было сведения о количестве лиц, проголосовавших «за» и «против» (сельское поселение Жаворонковское Одинцовского района МО) либо голосование по результатам публичных слушаний не проводилось (городское поселение Селятино Наро-Фоминского района МО, Острожское сельское поселение Оханского района Пермского края), фальсификация на протоколе подписей жителей, входивших в состав организационного комитета по проведению слушаний (городское поселение Кратово Раменского района МО); искажение смысла выступлений участников публичных слушаний, высказавшихся против «преобразования» муниципального района (повсеместно).