Экзамен зачет учебный год 2023 / Воскобитова М. Р. - Стандарты Европейского Суда по правам человека и российская правоприменительная практика - 2005-1
.pdf
СТАТЬЯ 10. СВОБОДА ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ
Конституция РФ гарантирует не свободу выражения мнения, а свободу слова. Исходя из этого и судебная практика развивается в рамках толкования термина права на «свободу слова». Практика Конституционного Суда в дан' ной сфере еще весьма мала, и пока представляет достаточно узкое толкова' ние, распространяя свободу слова преимущественно на устные и письмен' ные высказывания. Конституционный суд РФ на сегодняшний день не дал такого толкования свободы слова, как свободы, распространяющейся на вы' ражение мнения в действиях. Хотя подобные решения высших судов зару' бежных стран существуют (например, решение Верховного Суда США по делу Техас против Джонсон 15 ).
Верховный Суд РФ фактически отнес действия (поступки и жесты) к сфере права на свободу слова в смысле выражения субъективной оцен' ки, расширив толкование Конституционного Суда РФ. Так, при рассмот' рении кассационной жалобы Евгения Шустермана на решение Волго'град' ского областного суда о признании недействующей статьи 53 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, устанав' ливающей ответственность за публичные оскорбительные высказывания, поступки и жесты в отношении лиц, замещающих государственные и му' ниципальные должности Волгоградской области, Верховный Суд РФ указал:
Вместе с тем, вербальные (устные) высказывания, жесты выражают отношение одного человека к личности, по' ступкам и поведению другого лица и, по сути своей, яв' ляются формами и средствами осуществления свободы мысли и слова.
Запретив ... публичные высказывания и жесты в отноше' нии лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, Волгоградская областная Дума установила до' полнительные по отношению к федеральному законода' тельству пределы допустимого осуществления свободы слова на уровне субъекта РФ и вышла за пределы своей компетенции, установленные ст. 55 Конституции РФ.
В данном случае, статья 53 Кодекса Волгоградской области об ад' министративной ответственности допускает ограничение критики пуб' личных лиц (государственных и муниципальных служащих, депутатов), что снижает степень контроля общества за их деятельностью и проти' воречит целям и задачам ограничений, установленных ч. 2 ст. 10 Кон' венции.16
15 См.: Гольдман, Р. ВерховныйсудСШАогражданскихправахисвободах/Р.Гольдман,Э.Лентовска, С. Франковски. — Варшава: Изд'во «Бега». С. 123, 124.
16 Определение Верховного Суда РФ от 10 февраля 2003 г. по кассационной жалобе Евгения Шу' стермана на решение Волгоградского областного суда о признании недействующей ст. 53 Кодек' 371 са Волгоградской области об административной ответственности.
СТАНДАРТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА...
Верховный Суд РФ своим определением от 10 февраля 2003 г. отменил решение Волгоградского областного суда от 20 ноября 2002 г. в части отказа в удовлетворении требований и вынес новое решение, которым признал оспа' риваемую норму полностью недействующей и не подлежащей применению.
3.2. Поведение как способ выражения мнения
Какова же позиция Европейского Суда по этому вопросу? Рассматривая несколько жалоб из Соединенного Королевства, Суд был вынужден решать, является ли определенное поведение выражением мнения или нет. Предме' том спора были такие действия, как блокирование передвижения дорожно' строительной техники или движение впереди группы охотников. Поскольку эти действия группы защитников окружающей среды были умышленными и демонстративно направленными против сооружения шоссе в одном случае и против проведения охоты на куропаток в другом, Суд согласился с заяви' телями жалобы в том, что данные действия содержали существенные при' знаки выражения мнения. В данном случае Суд встал на точку зрения, что демонстрации, повлекшие за собой арест участников, должны рассматри' ваться как способ выражения мнения, с помощью которого участники выра' жали несогласие с определенными действиями. А, следовательно, эти де' монстрации подпадают под действие статьи 10.17
Установив тот факт, что арест участников демонстрации был вмешатель' ством властей в осуществление свободы выражения мнений, Суд продолжил рассмотрение дела, опираясь на часть 2 статьи 10 с тем, чтобы определить, существовала ли необходимость ограничивать свободу выражения мнения заявителей. Рассмотрев обстоятельства дела, Суд пришел к выводу, что в деле первых двух заявителей статья 10 не была нарушена. Создание физических препятствий разрешенной законом деятельности — охоте на куропаток и стро' ительству автомобильной дороги — оправдывало вмешательство властей, ко' торые удалили демонстрантов с места происшествия и задержали их. Однако в другом случае задержание трех заявителей, проводивших совершенно мир' ную демонстрацию в ходе конференции, проходившей на борту боевого вер' толета, было, по мнению Суда, неправомерным и несоразмерным, и, следо' вательно, представляло собой нарушение статьи 10.
3.3.Право хранить молчание
Хотя Суд явным образом не сформулировал своей позиции по воп' росу, распространяется ли защита, предоставляемая частью 2 статьи 10,
372
17 Steel and others v. UK, решение от 23 сентября 1998 г.
СТАТЬЯ 10. СВОБОДА ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ
на «отрицательное право» на свободу выражения мнения, его решения по нескольким делам недвусмысленно свидетельствуют, что такое пра' во гарантировано. В этих случаях Суду предстояло решить, защищает ли Конвенция негативное право на свободу выражения мнения, то есть защищает ли она право человека молчать, если он предпочитает вести себя именно так. Из решений Суда по этим делам можно заключить, что, в соответствии со статьей 10, право человека хранить молчание, если он того желает, является частью его права на свободу выражения мнения.
Среди дел, связанных с этим негативным аспектом права на сво' боду слова, есть несколько, в которых люди подвергались преследо' ванию в соответствии с ирландским законом о борьбе с терроризмом за отказ сообщить, где они находились в определенное время. Суд определил, что статья 10 в этих случаях применима, но конкретные дела целесообразнее рассматривать с точки зрения потенциального нарушения статьи 6. Речь идет о делах Heaney & McGuinness v. Irelnad
и Quinn v. Ireland. 18
Проблема негативного права на выражение мнения встает также в основополагающем деле Goodwin v. UK. 19 В этом деле журналист от' казывается давать свидетельские показания в суде и подвергается за это штрафу. И снова Суд принимает решение, что статья 10 применима (ниже мы подробно познакомимся с этим делом).
Еще один тип дел, в которых возникает вопрос о праве на молчание — дела, связанные с вынужденным принятием присяги. В июне 1999 г. Суд рассматривал жалобу, связанную с тем, что избранному члену британс' кого парламента было отказано в праве занять место в Палате общин и пользоваться определенными привилегиями на том основании, что он отказался присягнуть на верность британской короне. Первым делом Суд решил, что статья 10 применима в данном деле. Затем он продолжил исследование его фактов, чтобы выяснить, преследовало ли оспаривае' мое требование к члену парламента законную цель, и подтвердил, что цель была законной, поскольку присяга представляла собой заявление о лояльном отношении к конституционным принципам государства. Затем Суд установил, что данная мера не была несоразмерной, поскольку при' сяга была обоснованным требованием конституционной системы дан' ной страны. Более того, ничто не препятствовало заявителю выразить свои взгляды иным путем. Соответственно, жалоба была признана неприемле' мой (решение No. 39511/96 по делу M. McGuinness v. UK 20).
18 Решение от 21 декабря 2000 г.
19 Решение от 27 марта 1996 г. 373
20 Решение от 8 июня 1999 г. № 39511/96.
СТАНДАРТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА...
3.4. Средства коммуникации
Еще один важный вопрос, который должен быть решен Судом, и который в определенной степени все еще остается открытым: приме' нимо ли понятие «свобода выражения мнения» в том смысле, который оно имеет в статье 10, к средствам производства и распространения информации и взглядов, независимо от их содержания. Или, другими словами, входят ли в сферу применения статьи 10 вопросы, связанные с регулированием деятельности типографии, книжного магазина, га' зетного киоска, таких систем электронной информации как радио и телевидение, обычный и мобильный телефон, Интернет? Хотя у Суда не было возможности ответить на этот вопрос по отношению к каждо' му из перечисленных средств коммуникации, общий подход его ясен, и ответ является положительным.
Одно из дел, в котором возник данный вопрос, — дело Autronic AG v. Switzerland. 21 Дело возникло в связи с тем, что власти Швейцарии запретили частной компании передачу спутникового сигнала. Компа' ния, рекламируя свои антенны для приема сигнала транслировала про' граммы советского спутникового телевидения. Запрет был наложен на передачу спутникового сигнала независимо от содержания транслиру' емой программы. Позиция Суда в этом деле состояла в том, что в сферу действия статьи 10 попадает не только передаваемое содержание — ин' формация или мнение, — но и сами средства передачи. Такой подход Суда очень важен в связи с постоянно растущей ролью коммуникаци' онных технологий. Существенно, что по этому вопросу в самом Суде, в отличие от других проблем, связанных со статьей 10, царило полное единодушие, что может служить еще одним признаком того, что и по отношению к регулированию других средств, в частности, Интернета, возобладает тот же подход.
3.5. Уровни защиты
Тот факт, что Суд придерживается весьма расширительного подхо' да к определению того, что считать «выражением мнения» в терминах Конвенции, вовсе не означает, что правительства стран'участников Кон' венции должны регулировать все виды «выражения мнения» одинако' вым образом. Наоборот, решая вопрос об ограничениях, «необходи' мых в демократическом обществе» (мы более детально рассмотрим вопрос о таких ограничениях ниже), Суд использует разные подходы в
374
21 Решение от 22 мая 1990 г.
СТАТЬЯ 10. СВОБОДА ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ
зависимости от способа выражения мнения. Так запрет на произнесе' ние не одобренной властями политической речи, наверное, будет при' знан противоречащим статье 10, тогда как запрет на радиовещание без лицензии не встретит у Суда возражений, если в стране действует яс' ная и честная система лицензирования. И вновь, делая такое различие, Суд будет руководствоваться пунктом 2 статьи 10.
3.6. Доступ к правительственной информации
Предпринимались попытки определить свободу «выражения мне' ния» и, в частности, гарантированную статьей 10 свободу «получать и распространять информацию» таким образом, чтобы она включала в себя обязанность правительства предоставлять сведения, содержащи' еся в его служебных документах. При этом использовался аргумент, что отказываясь разглашать информацию, которой они располагают, госу' дарственные органы тем самым ограничивают свободу выражения мне' ния и, в частности, гарантированную Конвенцией свободу получать и распространять информацию, и что отказывать в предоставлении та' кой информации можно лишь в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 10. Суд никогда не соглашался с таким утверждением. Были отклонены не' сколько жалоб, в которых заявители обосновывали свои претензии ссылкой на то, что из содержащейся в статье 10 формулировки права на «получение» информации следует, что правительство обязано пре' доставлять информацию, которой оно располагает. Точка зрения Суда состоит в том, что статья 10 применима только в тех случаях, когда го' сударственные органы предпринимают шаги, препятствующие получе' нию индивидом такой информации, или пытаются наказать индивида за получение подобной информации. Если органы власти просто не вы' полняют требования предоставить правительственную информацию, то статья 10 не применима.
Однако решения Суда предусматривают определенное, хоть и ог' раниченное, право на доступ к правительственной информации в тех случаях, когда эта информация касается самого заявителя. В Конвен' ции право на доступ к подобной информации гарантирует не статья 10, а ста' тья 8. Такой подход был заложен Судом в решениях по делу Leander v. Sweden 22 и Gaskin v. UK. 23
Осторожный подход Суда в этом случае имеет свои причины. В боль' шинстве стран вопросы гласности действий правительства и доступа к правительственной информации регулируются специальным законода'
|
|
|
375 |
22 |
Решение от 27 мая 1987 г. |
||
23 |
Решение от 7 июля 1989 г. |
|
|
СТАНДАРТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА...
тельством, принимаемым парламентом, а не складываются на основе судебных решений. Вероятно, принятие специальных законов более це' лесообразно, когда речь идет о столь тонкой материи как проведение границы между информацией, доступной общественности, и инфор' мацией, которая должна оставаться конфиденциальной. У парламента больше возможностей обсудить все аспекты этой проблемы и вырабо' тать целостный подход к ней, тогда как для судов, рассматривающих конкретные дела и создающих прецеденты, эта задача может оказаться слишком сложной.
Статья 29 Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное получение информации. Конституция, гарантируя данное право, воз' лагает на государство бульшие обязанности, нежели Европейская Кон' венция. В решении по делу Leander v. Sweden Европейский Суд, тол' куя статью 10, указал:
право на свободное получение информации, в основном, запрещает государству ограничивать лицо в получении ин' формации, которые другие хотят или желают предоставить. … Статья 10 не включает в себя обязанность государства пре' доставлять информацию по запросам физических лиц.24
Конституция же требует не только выполнения негативной обя' занности не вмешиваться в свободный обмен информацией, но и по' зитивной обязанности предоставлять информацию по требованию со' ответствующего лица, если только она не относится к охраняемой законом тайне.
Несмотря на указанные конституционные гарантии, право на получе' ние информации зачастую нарушается как в отношении граждан,25 так и журналистов и редакций СМИ. В последние годы в России количество нару' шений данного права неизменно остается высоким по отношению к журна' листам. По результатам мониторинга Фонда Защиты Гласности в 2003 г. в получении информации по запросам журналистов было отказано в 109 случаях. В относительных цифрах данное нарушение составило около 10% от конфликтов, стороной которых являются журналисты и редакции СМИ, и около 25% от всех нарушений их прав.
Еще в 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О дополнительных га' рантиях прав граждан на информацию», который установил принцип информационной открытости деятельности органов государства, их должностных лиц, что должно выражаться:
— в доступности информации для граждан, представляющей обще' ственный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
24Leander v. Sweden, решение от 27 мая 1987 г.
25В 2003 г. Центром защиты прав СМИ был проведен мониторинг соблюдения права на доступ к
376информации граждан и журналистов // Доступность органов власти и государственных информаци' онных ресурсов: результаты исследования / Центр защиты прав СМИ. Воронеж, 2003.
СТАТЬЯ 10. СВОБОДА ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ
—в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;
—в осуществлении гражданами контроля за деятельностью госу' дарственных органов, организаций и предприятий, должностных лиц
ипринимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охра' ной и защитой прав и законных интересов граждан.
Конституционное право на получение информации регулируется различными нормативно'правовыми актами: федеральными, регио' нальными, местными. Общим правилом являются открытость и обще' доступность государственных информационных ресурсов РФ. И только в исключительных случаях возможно засекречивание информации. В соответствии с законодательством (статья 10 Закона РФ «Об инфор' матизации, информации и защите информации») информация по категориям доступа подразделяется на открытую и с ограниченным доступом. К последней относится государственная тайна и конфиден' циальная информация.
В развитие конституционных норм в российском законодательстве предусмотрены ряд гарантий реализации права на получение инфор' мации. Для журналистов и редакций средств массовой информации, они предусмотрены Законом РФ «О СМИ», который закрепляет за ре' дакцией право направить запрос (как устный, так и письменный) о де' ятельности государственных органов, организаций, общественных объединений, их должностных лиц (статья 39 Закона «О СМИ»). Закон РФ «О СМИ» не упоминает органы местного самоуправления в каче' стве субъекта, обязанного ответить на запрос, так как Закон был при' нят до Конституции, которая учредила местное самоуправление. Дума' ется, что этот пробел в отношении органов местного самоуправления может быть устранен применением аналогии закона.
Именно так поступил районный суд г. Курска при рассмотрении заявления о признании незаконным бездействия главы г. Курска Виктора Суржикова, выразившееся в непредоставлении сведений о деятельности администрации г. Курска по запросу от 5.11.2003, направленному редакцией газеты «Регион – 46. Свежий номер». В ходе судебного разбирательства представитель ответчика, воз' ражая против требований редакции СМИ, мотивировал свою пози' цию как раз тем, что право средств массовой информации запра' шивать сведения о деятельности и соответствующая обязанность представлять эти сведения распространяется только на государ' ственные органы. Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, указанная обя' занность на них не распространяется. Кроме того, пояснил, что на'
ряду с непосредственным предоставлением сведений на запрос |
377 |
Закон предусматривает и другие способы распространения инфор' |
|
СТАНДАРТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА...
мации, в том числе, такие, как проведение пресс'конференций, рассылку справочных и статистических материалов.
Суд, не согласившись с доводами ответчика, признал факт наруше' ния права на доступ к информации и в своем решении прямо указал:
Применяя принцип аналогии закона, суд при разрешении данного вопроса руководствуется п.3 постановления Кон' ституционного Суда РФ от 25.06.2001 № 9'П по делу о про' верке конституционности Указа Президента РФ от 27.09.2000 № 1709 «О мерах по совершенствованию управ' ления государственным пенсионным обеспечением в РФ» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы. В соответствии с указанным постановлением Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 г. был принят до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., кото' рая впервые предусмотрела возможность создания орга' нов местного самоуправления. На момент принятия Закона РФ «О средствах массовой информации» городская адми' нистрация являлась исполнительным органом государ' ственной власти, в связи с чем на нее распространяются тре' бования ст.ст. 38, 39 Закона РФ «О средствах массовой информации». В соответствии со ст. 39 данного закона к числу лиц, обязанных предоставлять запрашиваемую СМИ информацию в пределах их компетенции, относятся и ру' ководители указанных органов и организаций.26
Для журналистов порядок запроса и ответа на него детально зак' реплен в статьях 39–40 Закона РФ «О СМИ». Отказ в предоставлении возможен лишь в случае, когда запрашиваемая информация составля' ет охраняемую законом тайну. В отказе должны быть указаны причи' ны, по которым запрашиваемая информация не может быть отделена от сведений, составляющих специально охраняемую тайну. Уведомле' ние об отсрочке в предоставлении информации должно быть мотиви' ровано, то есть содержать причины, по которым информация не может быть предоставлена в обычный 7'дневный срок, а также, содержать дату, к которой будет предоставлена информация. Каждый из ответов должен в обязательном порядке быть подписан полномочным долж' ностным лицом.
Закон РФ «О СМИ» устанавливает сроки, в течение которых должен быть предоставлен ответ: 3 дня – отказ в предоставлении информации, уведомление об отсрочке, 7 дней – предоставление информации (ст. 40).
378 26 Решение районного суда г. Курска от 8 декабря 2003 года по иску Редакции газеты «Регион – 46. Свежий номер» против главы г.Курска Виктора Суржикова.
СТАТЬЯ 10. СВОБОДА ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ
Игнорирование любого из перечисленных требований к ответу на зап' рос, будет нарушением законодательства. Можно выделить следующие виды наиболее существенных нарушений: 1) необоснованный отказ в получении информации (когда должностное лицо отказывает предоставить информа' цию на основании, которое отсутствует в ст. 40 Закона РФ «О СМИ»); 2) не' предоставление ответа; 3) нарушение срока ответа на запрос. Каждое из этих нарушений весьма часто встречается на практике. Действующее законода' тельство предусматривает возможность следующих видов ответственности за отказ в предоставлении информации: дисциплинарная, административ' ная, гражданская и уголовная.
Закон РФ «О СМИ» предусмотрел еще несколько способов получе' ния информации, которыми могут воспользоваться журналисты: они имеют право на посещение органов государственной власти, предпри' ятий, организаций и общественных объединений, их пресс'службы, возможность посещать должностных лиц в связи с запросом информа' ции, получать доступ к документам и материалам, копировать их, про' изводить аудио', видео', кино', фотосъемку (часть 1 статьи 47).
Что касается правового регулирования порядка получения информации гражданами, то на федеральном уровне его нет. 23 мая 2002 г. Государ' ственной Думой Федерального Собрания РФ был отклонен проект закона «О праве граждан на информацию». Председатель подкомитета комитета Госдумы по информационной политике, в интервью в качестве причины от' клонения этого законопроекта назвал его недостаточную проработанность.
Вотсутствие этого закона при необходимости запроса гражданами инфор' мации в федеральных органах государственной власти РФ можно руковод' ствоваться общими принципами, содержащимися в Конституции РФ, Законе РФ «Об информации, информатизации и защите информации».
Вотдельных субъектах Федерации, не дожидаясь принятия закона в цент' ре, предпринимаются шаги к урегулированию этого важнейшего вопроса и принимаются соответствующие законы в сфере получения информации в государственных органах этого субъекта. Так, например, в Калининград' ской области принят закон «О порядке предоставления информации орга' нами государственной власти Калининградской области»,27 который не' посредственно регулирует порядок запроса информации гражданами, в Воронежской области принят закон «Об обращениях граждан».28 (Стоит отметить, что аналогичные законы уже приняты практически во всех стра' нах СНГ, если для сравнения брать схожее с современной Россией на дан' ном этапе развития правовое пространство).
27 Закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государ'
ственной власти Калининградской области»// Законодательство и практика масс'медиа.
№ 7. 2002. 379 28 Закон Воронежской области «Об обращениях граждан»// Коммуна. № 115. 24.06.1998 г.
СТАНДАРТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА...
Конечно же, в идеале должны существовать как Федеральный закон «О праве граждан на информацию», который был бы рамочным для получения информации в органах различных уровней, и содержал бо' лее детальный порядок получения информации в федеральных орга' нах, так и закон в каждом субъекте, который регулировал эту сферу пра' воотношений и детализировал Федеральный закон.
3.7. Право доступа к средствам массовой информации
Хотя выражение мнения в печатных и электронных средствах коммуни' кации представляет собой классический пример «выражения мнений» в том смысле, который придает этим словам статья 10, Конвенция не защищает право человека на получение эфирного времени на радио, телевидении, или места в печатных СМИ для выражения своего мнения. Эта точка зрения была сформулирована Европейской Комиссией по правам человека в свя' зи с рассмотрением жалоб, в которых заявители утверждали, что статья 10 гарантирует им право обратиться к общественности с помощью СМИ. При' чина, по которой доступ к СМИ не подпадает под действие статьи 10, не в том, что здесь речь не идет о «выражении мнения», а в том, что в данном случае нет вмешательства со стороны государственных органов в процесс выражения мнения. Здесь мы должны перейти к следующему критерию при' менимости статьи 10, а именно, к вопросу, имеет ли место вмешательство со стороны государственных органов, ограничивающее свободу выраже' ния мнения.
4. Анализ вмешательства в соответствии с частью 2 статьи 10
4.1. Что понимается под вмешательством со стороны государственных органов?
Термин «вмешательство» не разъясняется в самой статье 10, но в части 2 даются определенные рамки ограничения на свободу выражения мнения, описанные как «формальности, условия, ограничения или штрафные санк' ции». Под «вмешательством» здесь будут пониматься, в первую очередь, ограничения, накладываемые на свободу выражения мнения государствен' ными органами. Нарушение права на выражение мнения одного частного лица другим частным лицом или неправительственной организацией не рас' сматривается как вмешательство в том смысле, которое данное понятие
380имеет в статье 10, и соответствующие жалобы, как правило, признаются не' приемлемыми.