предоставляет право председателю потребовать от любого комиссара уйти в отставку. Предварительного голосования и согласия на это других членов Комиссии не требуется.

На основании принципа коллегиальности ЕК несет коллективную ответственность за принимаемые ею решения. Работа Комиссии носит весьма закрытый, конфиденциальный характер.

9.3. Полномочия Европейской комиссии

9.3.1. Полномочия, задачи и функции ЕК

Комиссия в рамках учредительных договоров и во исполнение их предписаний организует и направляет деятельность, входящую в компетенцию Европейского союза, высказывает рекомендации и дает заключение по всем вопросам, составляющим предмет учредительных договоров. Она наделена следующими полномочиями:

1)указывает государствам - членам ЕС на неисполнение ими обязательств, установленных учредительными договорами или нормами вторичного права. Комиссия может обратиться в суд ЕС с иском о неисполнении обязательств государством и попросить о наложении на ответчика штрафных санкций. Решение Суда подлежит обязательному исполнению;

2)проводит расследования и проверку документов, счетов и других материалов в рамках исполнения учредительных договоров;

3)обладает правом законодательной инициативы. По общему правилу все основные нормативные правовые акты, принимаемые Советом или Советом совместно с Парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией;

4)обладает собственной распорядительной властью и участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Парламентом. Наконец, она обеспечивает исполнение решений Совета.

ЕК вправе накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушения отдельных норм права ЕС, в частности, в сфере права конкуренции (антимонопольного права). Контроль за применением штрафных полномочий ЕК осуществляет Суд ЕС.

Большое значение Комиссии в системе институтов Евросоюза в определенной мере объясняется также тем, что под ее началом действует административный аппарат из более чем 30 тыс. профессиональных чиновников. Кроме того, свыше 2 тыс. человек заняты в различных исследовательских подразделениях, статистических службах, других специализированных агентствах и органах. Таким образом, именно Комиссия обладает всеми необходимыми кадрами и ресурсами, позволяющими обеспечить достаточно квалифицированную подготовку и отработку проектов решений.

Согласно п. 1 ст. 17 ДЕС в задачи (функции) Европейской комиссии входят <1>:

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк.

<1> Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2008. С. 134 - 137.

1)продвижение общих интересов Союза и разработка в этих целях соответствующих инициатив. Таким образом, Комиссия должна выявлять общие интересы ЕС и продвигать их, выступая с инициативными предложениями перед Европейским парламентом, Советом и Европейским советом. По общему правилу законодательные акты могут издаваться только по предложению Комиссии;

2)надзор за применением права ЕС под контролем Суда Европейского союза. При обнаружении противоречащих нормам права ЕС действий и фактов бездействия государств ЕК уполномочена возбуждать расследование и привлекать государства к ответственности перед Судом ЕС. Самостоятельно наказывать государства Комиссия пока не может. Надзорная функция обеспечивает этому институту роль "хранителя" европейского права. До вступления в силу ЛД эта прерогатива действовала только в рамках первой опоры. Впрочем, и по новому договору вне контроля Комиссии остается нынешняя сфера бывшей второй опоры - ОВПБ;

3)исполнение бюджета и управление программами (научно-техническими, образовательными

ит.д.);

4)координационная, исполнительная и управленческая функции. К ним относятся содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, координация мероприятий государств в сфере социальной политики, участие в заседаниях министров государств зоны евро и др.;

Европейского союза; 6) представительство Союза на международной арене (за исключением ОВПБ).

Представителями в рамках ОВПБ выступают председатель Европейского совета и Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности.

9.3.2. Полномочия Комиссии в сфере внешних связей. Комиссия и осуществление ОВПБ. Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности

В сфере внешних сношений Комиссия обладает значительными полномочиями. Она представляла прежние сообщества в их отношениях с третьими странами и с международными организациями. Во всех государствах, с которыми сообщества поддерживали дипломатические отношения, аккредитовалось постоянное представительство (делегация) Европейской комиссии, статус которого был близок к статусу национальных посольств. Главы иностранных дипломатических представителей вручали свои верительные грамоты главе государства, председательствующего в Совете, и председателю Комиссии.

Комиссия направляет рекомендации Совету по вопросам начала переговоров с третьими государствами и международными организациями, получает на основе своих рекомендаций директивные указания (полномочия или мандат) и сама проводит переговоры в рамках директивных указаний Совета.

ЕК управляет кредитами, предназначенными для помощи развитию (развивающимся странам), руководит общей торговой политикой, ведет переговоры о заключении торговых отношений на основании директивных указаний Совета.

До вступления в силу Лиссабонского договора в реализации внешней политики Европейского союза участвовали три субъекта: Комиссия, председательствующее государство и Высокий представитель по ОВПБ. Высокий представитель, которого в зарубежной литературе в шутку иногда называли "господин ОВПБ", проводил общую внешнюю политику и политику безопасности от имени Совета. Как выше отмечалось, этот пост был введен Амстердамским договором. С 1999 по 2009 г. данную должность занимал Хавьер Солана, бывший генеральный секретарь НАТО. После него 19 ноября 2009 гг. на саммите ЕС Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности Союза была назначена бывший еврокомиссар по вопросам торговли баронесса Кэтрин Эштон (Великобритания) <1>.

--------------------------------

<1> Вступила в должность 1 декабря 2009 г.

До вступления в силу Лиссабонского договора председательствовавшее в течение шести месяцев государство представляло Союз и выражало его позиции на международных конференциях и в международных организациях. Это государство председательствовало в Европейском совете и Совете, возглавляя формацию Совета по иностранным делам.

Председательствующее в Совете государство играет центральную роль в "тройке". До Амстердамского договора "тройка" состояла из председательств - действующего, бывшего и будущего. С Амстердамским договором состав "тройки" изменился и расширился. Она стала состоять из председательств - действующего, будущего, Высокого представителя по ОВПБ и председателя Комиссии. Таким образом, можно сказать, что состав ее усложнился и "тройка" превратилась в "четверку".

Указанные моменты, а также то, что председательствование государств в Совете меняется каждые шесть месяцев, препятствуют концентрации усилий и действий Союза на внешнеполитическом фронте. Считается, что эти факторы, в принципе, мешают Евросоюзу трансформировать свою экономическую мощь в мощь политическую. Очевидно, что они также наносят ущерб преемственности внешней политики ЕС.

Есть еще один фактор, важный для отношений Союза с внешним миром. Иностранные государства плохо понимают, с кем и с каким институтом надо иметь дело в ЕС. Данная проблема, в частности, отражена в названии монографии известного зарубежного специалиста-международника - "Есть ли у Европы адрес?" <1>. В специальной литературе традиционна также ссылка на Генри Киссинджера, который, иронизируя по поводу отсутствия европейского политического единства, однажды спросил, какой у единой Европы номер телефона.

--------------------------------

<1> Roechlin J. L'Europe a-telle une adresse? Paris, 2003. 367 p.

В ЕС хорошо осознают имеющиеся проблемы. Важным новым моментом в развитии институциональной структуры Союза могло бы быть создание в рамках Комиссии поста министра иностранных дел. Это предложение, принятое Конвентом "Будущее Европы", было зафиксировано в проекте Конституции 2004 г. В ЛД в основном по требованию Великобритании от наименования поста министра иностранных дел отказались. В то же время его зафиксированными в Евроконституции весьма широкими полномочиями Лиссабонский договор наделил Высокого представителя <1> по иностранным делам и политике безопасности.

--------------------------------

<1> В иностранных текстах - haut representant (фр.), high representative (англ.) В русскоязычной специальной литературе именовался до ЛД Высоким представителем по ОВПБ, который согласно своему статусу должен был лишь "помогать" государству, председательствующему в Совете. Таким образом, прежняя должность Высокого представителя в определенном смысле была лишь дополнением к посту генерального секретаря (руководителя аппарата) Совета.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк.

Заметим, что в связи с увеличением объема его полномочий по ЛД и чтобы отличать эту должность от прежней, существующей до вступления ЛД в силу, отечественные ученые предложили в отличие от прежнего Высокого представителя по ОВПБ данное должностное лицо именовать на русском языке Верховным представителем по иностранным делам и политике безопасности (см.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2008. С. 159 - 160).

Согласно Лиссабонскому договору Высокий (или Верховный) представитель концентрирует в своих руках основные нити подготовки и реализации всех мероприятий Союза на международной арене как в рамках ОВПБ, так и по другим направлениям внешней политики Союза, включая внешнеэкономические связи.

До вступления Лиссабонского договора в силу внешняя политика Союза осуществлялась Высоким представителем по ОВПБ, ответственным перед Советом министров, комиссаром по внешним сношениям и главой государства (а также министром иностранных дел), председательствующего в Союзе в течение шести месяцев. Высокий представитель проводил общую внешнюю политику и политику безопасности, представлявшую собой в "эмбриональном" виде общеевропейскую внешнюю политику. Комиссар по внешним сношениям был занят в основном управлением суммами, выделенными на помощь развитию (т.е. развивающимся странам). Председательствующее государство руководило Советом с участием министров иностранных дел и осуществляло контакты с лидерами третьих стран. Как отмечалось выше, какой-либо координации между перечисленными институтами не существовало. Иностранные партнеры Союза в этой связи сталкивались с большими проблемами, плохо разбираясь в сложностях вышеописанной системы внешнеполитических и дипломатических институтов.

Это послужило толчком для возникновения идеи объединения внешнеполитических функций в одних руках - по Конституции министра иностранных дел Союза, по Лиссабонскому договору - Высокого (Верховного) представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности - ИДПБ.

Назначение Высокого представителя, обладающего широкими полномочиями, - одна из главных новаций ЛД. Он объединяет функции бывшего Высокого представителя по ОВПБ, комиссара ЕК по внешним сношениям и министра иностранных дел председательствующего государства в "формации" Совета по иностранным делам. Иными словами, по ЛД Высокий представитель занимает "три кресла" - вице-председателя ЕК, председателя формации Совета по иностранным делам <1> и уполномоченного Совета по ОВПБ. Считается, что это должно способствовать более сплоченной общей внешней политике Союза и что наряду с введением по ЛД поста постоянного председателя Европейского совета наконец у объединенной Европы появятся, образно говоря, "единый адрес и телефон".

--------------------------------

<1> Ранее им был министр иностранных дел председательствующего государства.

Согласно ЛД Высокий представитель назначается Европейским советом на основе квалифицированного большинства голосов с согласия председателя Комиссии (ст. 18 ДЕС). Он ответствен перед Европейским советом, который наделен правом сместить его с соблюдением той же процедуры, что требуется для назначения. Одновременно Высокий представитель - полноправный член Комиссии в ранге вице-председателя (заместителя председателя Комиссии). В составе Комиссии он проходит процедуру утверждения Европарламентом и вместе со всеми членами Комиссии уходит в

отставку в случае выражения Парламентом вотума недоверия.

Согласно ст. 6 упоминавшегося выше Протокола о переходных положениях полномочия Генерального секретаря Совета - прежнего (до ЛД) Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, а также заместителя генерального секретаря Совета завершились с вступлением в силу Лиссабонского договора. Все эти посты заменены одним постом - Высокого представителя Союза по ИДПБ.

Таким образом, Высокий представитель, с одной стороны, - член Комиссии и один из заместителей ее председателя. Члены Комиссии после вступления в силу Лиссабонского договора остаются на своих постах до истечения срока своих полномочий. В то же время со дня назначения Высокого представителя полномочия комиссара, имеющего одинаковое с Высоким представителем гражданство (или подданство), прекращаются. Именно Высокий представитель и будет членом Комиссии от "своего" государства <1>.

--------------------------------

<1> Так, Кэтрин Эштон, назначенная в Еврокомиссию от Великобритании, вступив в должность Высокого представителя по ИДПБ, перестала исполнять обязанности еврокомиссара по вопросам торговли.

С другой стороны, согласно ЛД, Высокий представитель стал председателем "формации" Совета, ответственной за выработку внешней политики ЕС - Совета по иностранным делам. Таким образом, данное должностное лицо принадлежит к руководству сразу двух политических институтов - Комиссии и Совета.

Согласно ст. 27 ДЕС Высокий представитель своими предложениями вносит вклад в разработку ОВПБ и обеспечивает реализацию решений Европейского совета и Совета. Он наделяется правом наряду с каждым из государств-членов от своего лица (единолично) вносить на рассмотрение Совета любой вопрос, относящийся к ОВПБ, а также представлять Совету инициативы и предложения (ст. 30 ДЕС). При этом Высокий представитель действует независимо от Комиссии или при ее поддержке.

Вслучаях, требующих быстрого решения, он по собственной инициативе либо по запросу государства-члена созывает внеочередное заседание Совета по иностранным делам в течение 48 часов или, в случае абсолютной необходимости, - в более короткий срок.

При осуществлении своих полномочий Высокий представитель имеет в своем распоряжении "европейскую службу внешнеполитической деятельности".

Еще в ходе работы Конвента по выработке проекта Евроконституции была принята Декларация о создании европейской службы внешнеполитической деятельности, положения которой почти дословно воспроизводит п. 3 ст. 27 ДЕС.

Данная служба действует в сотрудничестве с дипломатическими службами государств-членов и состоит из чиновников Комиссии, генерального секретариата Совета министров и персонала, откомандированного национальными дипломатическими службами. Организация и функционирование Европейской службы устанавливаются решением Совета, которое принимается по предложению Высокого представителя после консультации с Европейским парламентом и одобрения Комиссии.

Согласно одной из деклараций, принятых по итогам Межправительственной конференции государств ЕС 2007 г., Высокому представителю по ОВПБ, Комиссии и государствам-членам предписывалось начать подготовку к созданию Европейской службы внешнеполитической деятельности

впериод после подписания Лиссабонского договора. Можно предположить, что такая работа активно ведется.

Взавершение главы о Европейской комиссии можно сделать следующие выводы.

Наиболее населенные страны ЕС, которые были представлены в данном институте двумя своими комиссарами, еще в Ницце (при подготовке Ниццкого договора) согласились на формирование Комиссии, исходя из принципа "от каждой страны - по одному комиссару". Казалось бы, государства-члены согласились на более демократичный способ формирования данного института. Однако если исходить из существующих ныне 27 государств - членов Союза, то получается, что шесть комиссаров происходят из наиболее крупных государств, составляющих 70% населения Союза, 10 членов Комиссии представляют страны, насчитывающие 23% населения, и 11 комиссаров - выходцы из государств, составляющих менее 7% граждан Союза. Отметим также, что представители шести стран - основателей сообществ составляют лишь менее четверти состава Комиссии, тогда как комиссары 12 новых членов составляют около половины, т.е. 44% данного института.

Приведенные данные позволяют предположить, что крупные государства - члены ЕС имеют основания быть недовольными уменьшением их влияния в Комиссии. Возникает вопрос о справедливости представительства в Комиссии населения крупных стран, стало быть, о легитимности данного института. Неизвестно, какова будет реакция общественного мнения таких крупных стран, как Германия, Франция и Великобритания, в отношении спорных решений, которые будут приниматься Комиссией подобного состава.