Экзамен зачет учебный год 2023 / Европейское право

Международное право – International law. № 4 (36). 2008. С. 27-40.

Европейское право – международное право

в контексте отношений «Россия – Европа»

Малеев Ю.Н.

доктор юридических наук

профессор кафедры международного права

МГИМО (У) МИД России

В статье, в историческом контексте и с акцентом на современность, анализируются международно-правовые аспекты сотрудничества России с европейскими странами и с Европейским Союзом как региональной организацией. Обозначены перспективы заключения нового Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС (СПС-2) и его желательное оптимальное содержание. Выявлены основные проблемы и конфликтные ситуации в данной сфере, тормозящие указанный процесс. Обоснована позиция, в соответствии с которой европейское право составляет часть международного права.

Замысел данной статьи первоначально был связан с недавним юбилеем нашего выдающегося «европеиста» Льва Матвеевича Энтина. По некоторым субъективным причинам этот замысел не удался, что не лишает меня возможности сейчас посвятить статью указанному юбиляру.

В процессе прогрессивного развития и кодификации международного права и европейского права (пока что будем употреблять эти два понятия через союз «и»), отношения России с Европой складывались весьма непросто.

С одной стороны, «окно в Европу», которое открыл Петр I и которое, к счастью, не закрыли его соратники и потомки, позволило полудикой России приобщиться к передовым достижениям цивилизации и не то что не испортить их, но даже по - своему преумножить, а в чем-то даже превзойти. (Имеется в виду, разумеется, с помощью наиболее выдающейся части интеллигенции и народных талантов).

С другой стороны, нашествия шведов, французов, немцев и других завоевателей.

Все это сформировало довольно сложную атмосферу, в которой не только строились отношения «Россия-Европа», но и возникали нормы европейского права и международного права в целом.

Некоторые наблюдатели сегодня отмечают, что «Интерес к нашей стране периода перестройки в настоящее время затух, ибо она не внесла в современную историю ничего нового. Период «дикого капитализма», связанный с ростом насилия и коррупции, на Западе давным-давно преодолен, реформирование России по устарелым западным схемам не вызвало ни интереса, ни симпатии»¹.

Представляется, что это – преувеличение. «Устарелые западные схемы» в российском варианте, возможно, и не привлекают внимания в Европе. Но «интерес и симпатия» Европы к российскому газу только возросли после взрывоопасного «транзитного» конфликта с Украиной в конце декабря 2008 – в начале 2009 годов. Кроме того, Европа, несмотря на обеспокоенность и настороженность многих европейских политиков и деловых кругов в отношении России², чрезвычайно заинтересована в освоении и других российских ресурсов и капиталовложениях в российскую экономику в целом³.

Наблюдатели отмечают также многочисленные другие примеры подобного рода. «Помимо ведущегося с 2000 года энергодиалога, началась активная работа в рамках транспортно­го диалога, а также диалогов по промышленной политике, информтехнологиям и техническому регулированию. На очереди досогласование и утверждение аналогичных документов по за­щите интеллектуальной собственности, инвестициям, механизму раннего предупреждения, сельскому хозяйству, макроэкономи­ческим, финансовым и структурным вопросам, по госзакупкам, мирному использованию космического пространства, окружаю­щей среде. Таким образом, в ближайшее время можно рассчи­тывать на то, что отраслевые диалоги покроют большинство разделов первой «Дорожной карты».

Для наших партнеров не является секретом, что российская сторона по-прежнему придает особое значение выполнению Сов­местного заявления о расширении ЕС и отношениях Россия - ЕС, принятие которого сторонами 27 апреля 2004 г. в Люксембурге сделало возможным распространение СПС на десятку новых стран - членов ЕС. Это один из ключевых для связей России и ЕС документов, и от того, как соблюдаются его положения, зависит не только доверие российской общественно­сти к Евросоюзу, но и наша позиция в отношении распростране­ния СПС на новых потенциальных членов ЕС. В России, в частности, надеются, что ЕС по-прежнему со всей серьезностью подходит к необходимости создания всех условий для облегче­ния грузового транзита между Калининградской областью и ос­тальной территорией России, а также к исправлению дискрими­нации, которой подвергаются национальные меньшинства в Лат­вии и Эстонии»⁴.

Мировой финансовый кризис не может не выразиться в ослаблении части этих тенденций. Но это временное явление.

Это всё – производно от базисных политико - экономических установок в данной сфере, где отмечается серьезная тенденция утраты четких ориентиров взаимодействия ЕС с Россией. «Попыт­ки создать сначала зону свободной торговли, а потом таможенный союз, по сути, провалились. И дело здесь не в слабой политической воле, а в том, что интеграционный опыт ЕС и его отношений с другими региона­ми (например, с Европейской ассоциацией свободной торговли) мало подходит для отношений с Россией…

Россия и ЕС очень по-разному смотрят на участие в их диалоге Содружества Независимых Государств. Россия полагает, что между ЕС и СНГ целесообразно в будущем заключить рамочное согла­шение и развивать сотрудничество «по всему фронту». Евросоюз пред­почитает строить двусторонние связи с отдельными государствами СНГ, пытаясь даже играть на их надеждах вступить когда-нибудь в ЕС»⁵.

«Экономические агенты» с российской стороны, в свою очередь, жалуются на неравноправные и дискриминационные условия сотрудничества, особенно в торговле промышленными товарами и услугами.

Все это происходит в обстановке расширяющегося ЕС в рамках концепции «Большая Европа», что вызывают у России понятное беспокойство. «В Москве не хотят, чтобы «Большая Европа» подменила стратегическое партнерство между Россией и ЕС, так как ставит Россию на одну доску с другими партнерами ЕС…Официальной Москве хочется первых ролей в Европейском концерте, а вовсе не прозябания на обочине современной европейской неоимперии»⁶.

Эти первые (во всяком случае - равные) роли Россия пыталась обеспечить для себя посредством договоренности с ЕС о формировании между ними Общего европейского экономического пространства (ОЕЭП). Эта идея возникла в 2001 году, но до сих пор не реализована. Некоторые серьезные российские специалисты рассматривают ОЕЭП «как путь тупиковый и даже опасный»⁷.

Похоже, что ЕС стремится затормозить и процесс вступления России в ВТО с тем, чтобы «отодвинуть перспективу, вследствие материализации которой Россия станет самостоятельнее»⁸.

Кроме того, по требованию ЕС для россиян не так давно введен визовый режим для поездки в государствах ЦВЕ (для поездок в другие государства-члены ЕС этот режим действовал и ранее). Таким образом, расширение ЕС «нанесло серьезный удар» по интересам населения России⁹.

«Вступление в Евросоюз Польши и стран Балтии ухудшает экспортные позиции области на рынках Европы, серьезно осложняет приграничную торговлю, ведет к массовому наплыву конкурентного импорта из Польши и Литвы. Кроме того, России еще предстоит урегулировать отношения между приграничными регионами России, с одной стороны, и странами, вступившими в ЕС, с другой, с учетом положений Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве 1980 г.»¹⁰.

Не говоря уже о сохраняющемся большом разрыве между правовыми стандартами Совета Европы и российским правом и правоприменительной практикой, ПАСЕ (Парламентская ассамблея Совета Европы) приняла резолюцию, в которой призывает подавать межгосударственные жалобы на Россию – случай беспрецедентный и «бестактный» в мировой практике¹¹.

После окончания срока своего действия и событий на Северном Кавказе «подвисло» и заключение нового Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией (СПС –2). В этом отношении показателен резкий тон сравнительно недавней (2006 год) статьи М.Л. Энтина:

- «СПС – 2 должен покончить с бытующим на Западе представлением о том, что интеграция между Россией и ЕС состоит в проекции на территорию России и постсоветское пространство односторонних интересов ЕС и превращения России во внешнее продолжение собственного внутреннего пространства ЕС. Такой подход подразумевает, что на территорию России распространяется экономическое пространство ЕС, пространство свободы, безопасности и законности и т.д. Нормы поведения и правила игры устанавливаются Брюсселем, причем для всего континента…Россия выступает не более чем объект политики ЕС, объектом его экспансии. Управление же общим пространством осуществляется из одного центра, в качестве которого выступает Брюссель.

Любой подход, идеология которого осознанно или подсознательно исходит из подобной парадигмы, обессмысливает переговоры об СПС-2, лишает их предмета, делает их для России ненужными и контрпродуктивными»¹².

Признаться, такая прямолинейная, можно сказать, «советская» тональность из уст известного отечественного ученого удивляет. Насколько мне известно, он с огромным уважением относится к европейскому «пространству свободы, безопасности и законности».

И почему, собственно, наивысшие достижения цивилизации, аккумулированные в европейском опыте, не попытаться перенести на российскую почву? Полностью перенести все равно не удастся, слишком крепки и «самозащитны» корни российской культуры и самобытности. И на каждом континенте существует в этом отношении своя самобытность, которая просто исключает механическое заимствование европейских основ свободы, безопасности и законности.

Но попытаться перенести в другие регионы все разумное и с очевидностью адаптируемое из европейского правового опыта можно. Это не означает, что соответствующие российские инициаторы такой попытки превращаются в агентов ЕС или их охватывает известный синдром европатологии.

Сам же М.Л. Энтин выделяет рациональное зерно в стратегии сближения с ЕС: «Другое допущение - решения подготавливаются и принимаются в двух и более центрах, а потом стыкуются и согласовываются между собой. Вполне возможный вариант. В таком режиме Россия и ЕС и работают все эти годы. Его недостаток состоит только в том, что он страшно неэффективен. Естественным порождением такого режима оказывается взаимное непонимание и недоверие, пробуксовка всех и любых инициатив, медлительность в подготовке и принятии решений, запаздывание с их исполнением, жуткий скрип и скрежет, с которым работает весь механизм, если ему вообще удается работать. Поэтому, если стороны настроены на деле, а не на словах встать на путь поощрения интеграционных процессов, им с необходимостью надо будет открывать свои законодательные, исполнительные и консультативные органы для взаимного участия…»¹³.

До такой эпохальной идеи даже европейцы не додумались. Я имею в виду, прежде всего, взаимное участие в законодательных и исполнительных органах. И это не просто красивые фантазии.

Но такие «фантазии», как представляется, в состоянии заработать, если совместным законодательным органам на рассмотрение будет предлагаться проект законов, исходящих из одного, а не их двух центров.

Перечень таких проектов, предмет регулирования соответствующего закона и его содержание должны в договорном порядке предварительно согласовываться между Сторонами, но решение должно приниматься в каждом конкретном случае одним «центром» (законодательным органом). Т.е., скажем, Европарламент рассматривает проекты и принимает законы по вопросам судопроизводства, окружающей среды, прав человека, уголовной ответственности и др. Государственная Дума, Совет Федерации занимаются тем же самым, но по вопросам налогообложения, жилищного строительства, службы в армии, торговли и др. (С отменой института подписи законов, принимаемых в России ее Президентом).

Понятно, что во «взаимных законодательных органах» во многих случаях будет происходить ожесточенная борьба между депутатами от разных Сторон за окончательный текст закона. Причем должно действовать правило взаимного предоставления парламентариям от другой Стороны права решающего голоса. Вариант же, предлагаемый М.Л. Энтиным в этом плане, на наш взгляд, практически не имеет смысла: «У российских парламентариев, естественно¹⁴, не было бы права решающего голоса. В голосовании они бы не участвовали. Но они получили бы возможность доводить до сведения коллег из Европарламента свою точку зрения по всему комплексу рассматриваемых ими вопросов, делиться с ними своими соображениями, знаниями, опытом, плечом к плечу с ними работать над составлением и корректировкой конкретных текстов и предложений…

Более того, представителям Европарламента можно было бы предоставить статус наблюдателей в парламентских ассамблеях СНГ и ЕваАзЭС (с согласия других государств-членов)».

Еще раз повторю, механизм совершенно бесполезный.

В развитие механизма, предлагаемого автором настоящей статьи: После его принятия Закон становится обязательным для исполнения обеими Сторонами. Причем, если одна из Сторон не в состоянии его выполнить по каким – либо объективным причинам финансового, технического и иного характера, другая Сторона обязана сделать все возможное, чтобы оказать максимально возможную помощь первой Стороне в выполнении вступившего в силу (для обеих Сторон) Закона. Только в этом контексте мы готовы согласиться мыслью М.Л. Энтина о том, что «по своей юридической природе они являются нормами прямого действия и применения…Рассматриваемая группа норм обладает свойствами верховенства. В случае коллизии с нормами национального права они пользуются преимущественной силой». (Лучше сказать, «с другими нормами национального права, за исключением конституционных»).

Этот механизм представляется гораздо предпочтительнее механизма подготовки и принятия решений по одним и тем же вопросам одновременно в двух и более центрах с последующей «стыковкой и согласованием» этих решений между собой. Т.е. когда невозможно избежать «взаимного непонимания и недоверия, пробуксовки всех и любых инициатив, медлительности в подготовке и принятии решений, запаздывания с их исполнением, жуткого скрипа и скрежета, с которым работает весь механизм, если ему вообще удается работать». Главное же в том, что парламентарии обеих Сторон при этом абсолютно уверены, что представителей противоположной Стороны можно просто с улыбкой выслушать, сочувственно «покивать головами» и принять самостоятельное решение.

Не может существовать такого механизма, какой предлагает автор настоящей статьи, скажете вы. Но до образования после Второй мировой войны специализированных европейских сообществ, а затем ЕС кому в голову могло прийти, что представители давних заклятых врагов, Германии и Франции, к примеру, будут рядом сидеть в едином законодательном органе (Европарламенте) с правом решающего голоса? Сели же.

В конце концов, можно начать с «экспериментальных» парламентских органов (с правом решающего голоса у парламентариев обеих Сторон), которым в договорном порядке первоначально вменить принятие взаимно обязательных законов по одному-двум вопросам. А затем постепенно расширять этот перечень, в зависимости от успеха всего предприятия.

На уровне «взаимных» (совместных) исполнительных органов в любом случае какое-то время не удастся избежать постоянных разногласий и непонимания, в основном потому, что иностранные члены таких органов не в состоянии должным образом, глубоко оценить социальную среду, в которой предстоит исполнить закон. Нужно время, чтобы должным образом изучить и понять друг друга.

Возможно, именно в таких взаимных исполнительных органах и нет необходимости, достаточно взаимных контрольных (наблюдательных) органов на постоянной основе, о которых М.Л. Энтин говорит так: «Права и полномочия представителей будут четко регламентированы. Институт наблюдателей хорошо известен международной практике»¹⁵.

Интерес представляют также соображения по данной проблематике (несколько в ином ракурсе) немецкого специалиста Питера В. Шульце:

- Россия в новой мировой системе ценностей плывет на волне признания ее глобальной энергетической державой;

- статус-кво с доминирующим Западом поставлен под вопрос окрепшей Россией, хотя Москва и не намерена вести антизападную политику;

- Заявление российского президента во время его ежегодного обращения к Федеральному собранию 26 апреля 2007 г. о приостановке участия России в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) до тех пор, пока все государства - члены НАТО его не подпишут, также не содержит в себе опасности выхода на новую спираль гонки вооружений;

- бесспорно, что оценка Европейского Союза российской правящей элитой измени­лась: Европа рассматривается не только как партнер, но и как против­ник, пусть даже и временно ослабленный»¹⁶.

По оценке большинства политиков, экономистов, юристов, отношения России и ЕС являются сегодня важнейшим фактором стабильности и устойчивого развития не только нашего общего европейского континента, но и всего мира.

При этом следует внимательно учитывать такой фактор. «Самая серьезная и длительная угроза Евросоюзу и европейской цивилизации в целом связана с демографией и иммиграцией. Согласно прогнозам, к середине XXI столетия треть, если не больше, населения Западной Европы будет состоять из иммигрантов и их потомков. Со временем иммигранты будут всё больше оседать и в Центральной Европе. Найдет ли коренное население общий язык с разноликими диаспорами, особенно мусульманскими? Станет ли Европа подлинным сообществом людей, принадлежащих к разным этносам и культурам, сохранит ли она западные духовные ценности и принципы устройства общества и государства?

Незримая стена отчуждения и самоизоляции, которая опоясывает населенные иммигрантами пригороды крупных городов, если и не растет, то не снижается, а агрессивно-ксенофобские настроения среди коренного населения усиливаются…

Европейскому союзу необходимо гораздо более активно налаживать сотрудничество с мусульманскими государствами, особенно арабскими, откуда идет основной поток мигрантов и распространяются догматы и практика исламского фундаментализма.

«Европессимисты» и «евроскептики» не исключают распада Европейского союза. Но такое развитие событий возможно только в случае глобальной катастрофы, будь то экологический коллапс, мировая война с применением ядерного оружия либо глубокий экономический кризис, по крайней мере, равный по масштабу кризису 1929–1933 годов. Деградация ЕС до уровня зоны свободной торговли также возможна лишь в условиях очень крупных потрясений в мировой экономике…

То, какой смысл Евросоюз будет вкладывать в понятие «единой Европы», также во многом повлияет на его судьбу. На рубеже 40–50-х годов прошлого века таким мощным импульсом стала идея объединения Западной Европы. Но «единая Европа» – это не ЕС-15 и не ЕС от Бреста французского до Бреста белорусского. Это Европа, включающая в себя страны, расположенные в ее восточной части, в первую очередь Россию с ее природными ресурсами, с ее экономическим, интеллектуальным и военным потенциалом. По своему интеллектуальному масштабу задача подлинного объединения всей Европы не уступает той, что стояла перед отцами-основателями Европейского сообщества более полувека назад. И на путях ее решения интеграция может обрести новое дыхание»¹⁷.

В обозначенной обстановке дружбы и соперничества немаловажное значение имеет должное восприятие самого понятия «Европейское право», пространственная сфера действия которого, более вероятно, при благоприятном стечении обстоятельств охватит и Россию.

Не столь уж давно в России Специальность 12.00.10 «Международное право» стала выглядеть как Специальность 12.00.10. «Международное право. Европейское право».

В этом плане напомним два вопроса, которые задал Г.В. Игнатенко на конференции 2000 года Л.М. Энтину. Первый вопрос: «Когда и на каком уровне принято решение о дополнении специальностей ВАК европейским правом»?

Второй вопрос Г.В. Игнатенко, который он назвал «более существенным», относится к предмету европейского права. Он преподнес его таким образом: «Вы совершено, на мой взгляд, верно сказали о том, что европейское право нельзя понимать без права Совета Европы, но для дальнейшего обсуждения мне хотелось бы знать Вашу позицию: ограничиваете ли Вы эту часть европейского права только Европейской конвенцией о правах человека и прецедентным правом Европейского Суда или Вы учитываете, что в рамках Европы существуют 174 конвенции. Некоторые из них уже не действуют, некоторые вошли в Европейскую конвенцию, но все-таки существует большой массив очень важных для нас европейских конвенций, включая вступившую в силу совсем недавно Европейскую конвенцию о выдаче, о взаимной правовой помощи по уголовным делам. Я не беру многие другие конвенции. Очевидно, и они должны включаться в понятие европейского права»¹⁸.

На первый вопрос Л.М. Энтин ответил лаконично, но уверенно. Ответ на второй вопрос вызвал у него некоторые затруднения: «Что касается вопроса о предмете, тут несколько сложнее. Вы знаете, я тут, пожалуй, придерживаюсь несколько ограничительной позиции. Я считаю, что в систему права, которую мы именуем европейским правом, следует включить тот массив правовых норм, который все-таки пользуется юрисдикционной защитой. Юрисдикция Европейского Суда по правам человека на другие конвенции, заключаемые в рамках Совета Европы, вы правы, их действительно очень много, не распространяется. Там действует классический международно-правовой вариант. Конечно, сказать об этом в рамках преподавания европейского права, безусловно, надо, но специальное изучение оставить все-таки в рамках публичного международного права»¹⁹.

Не знаю, наступила ли у Вас, читатель, после этого ответа «окончательная ясность» в отношении предмета европейского права. Но и на самой Конференции 11-12 мая 2000 года и за ее пределами дискуссии по данному предмету только разгорелись.

В силу ограниченности объема данной статьи кратко осветим часть из них:

- «Вопрос об общих принципах права очень серьезный, и к нему надо подходить крайне осторожно. Возникает проблема, связанная с правами человека, которые зафиксированы в Римской конвенции. Ведь если подходить с точки зрения юрисдикционной защиты Суда Европейских сообществ, то, наверное, было бы сложно на сегодняшний день говорить о том, что положения, связанные справами человека, однозначно входят в предмет европейского права в широком смысле…

Что касается обсуждавшихся на сегодняшнем заседании проблем социального регулирования, то я хочу сказать еще раз, после всех выступающих, что социальное право, трудовое право Европейского Союза, Совета Европы должны, несомненно, являться составной частью исследуемого учебного предмета…

Действительно, этот предмет пока нельзя включать как обязательную дисциплину, поскольку не для всех ВУЗ-ов он сейчас является приемлемым для преподавания с очки зрения кадров, с точки зрения информации и т.д. В то же время существует возможность включения отдельных разделов, касающихся европейской проблематики, в курсы общего характера»²⁰;

- «Я в свою очередь считаю, что предмет европейского права все-таки нужно рассматривать в его нормативном понимании, то есть как совокупность правовых норм, складывающихся во взаимоотношениях европейских государств»²¹;

- «Европейское право является не третьей самостоятельной правовой системой наряду с общепризнанными двумя системами – международным правом и внутригосударственным (национальным) правом, а представляет собой часть международного права…

Возник также риск «растаскивания международного права на отдельные, самостоятельные части в виде, прежде всего, «автономного права Европейского союза» («европейского права»), «права СНГ», «права ВТО», «права МВФ», «исламского права», «lex mercatiria» и т.п.

Появились пророчества поглощения международного права новым - «транснациональным» правом и т.д.»²²;

- «Европейское право, в части его публично-правовых норм и принципов, неотделимо от системы общего международного права и входит в него в качестве субрегиональных норм и принципов…Правильнее было бы говорить о праве ЕС не как об особой автономной системе права, а как об особом субрегиональном праве субрегиональной международной организации»²³.;

- «Общие начала и принципы международного права обязательны для интеграционных объединений и их государств-членов. Однако это не означает идентичности правовой системы ЕС и международного права. По способу формирования основной массы норм права ЕС, характеру его источников и кругу рекомендуемых отношений, составу его субъектов право ЕС радикально отличается от общего международного права»²⁴.

В целом можно предположить, что приставка «Европейское право» появилась в ВАК-овской Специальности 12.00.10. только вследствие того авторитета, которым пользуется в отечественной правовой науке Л.М. Энтин.

Несомненно, что европейское право (как не относись к правовому содержанию этого понятия) заслуживает выделения как из общего международного права, так и среди всех других региональных (субрегиональных) систем (подсистем) международного права. Выделения хотя бы в силу высочайшего гуманизма европейских «пространств свободы, безопасности и законности», современных европейских стандартов общежития, относящихся к наивысшим достижениям человеческой цивилизации. (Что отнюдь не исключает того, что ЕС, в конечном счете, распадется под воздействием тех же прогрессивных, но саморазрушительных процессов развития демократии, которые дали У. Черчиллю основание квалифицировать ее как наихудшую форму правления).

Относительно приставки «Европейское право» в Специальности 12. 00.10. мое мнение таково. Следует стремиться поскорее исключить эту приставку, чтобы, кроме прочего, косвенно не способствовать «растаскиванию» международного права, кроме упомянутого выше М.М. Бирюковым, по таким системам как «азиатские право», «африканское право», «латиноамериканское право» и т.п. Ни к чему хорошему это не приведет.

И Л.М. Энтину, более, чем какому - либо другому российскому ученому, под силу добиться такого исключения. Тем самым он совершил бы еще один научный подвиг, не менее трудный, чем достижение включения указанной приставки в Специальность 12.00.10.