привлечения частного сектора с помощью образования частно-публичного партнерства, включающего

<365> UN Doc A/CONF.199/20, Report of the World Summit on Sustainable Development, 1ff, 6ff.

3.Общие принципы международного экологического права

111.Стокгольмская декларация и Декларация Рио-де-Жанейро <366>, многочисленные конвенции об охране окружающей среды, заявления, например КУР и ЮНЕП <367>, а также научные публикации <368> позволяют отметить, что в последние десятилетия международное право сосредоточено на формулировании общих принципов деятельности в области окружающей среды. Наряду с исторически сложившимися принципами соседского права как международного обычая <369> и новыми концепциями, пока не получившими нормативного закрепления (общее наследие человечества [common heritage of mankind] <370>, общая задача человечества [common concern of mankind] <371>, общая, но дифференцированная ответственность [common but differentiated responsibilities] <372>), формируются концепция устойчивого развития, принцип предосторожности и принцип ответственности причинителя вреда, в том числе применительно к принципам распределения экологических издержек. Несмотря на спорный характер юридической квалификации приведенных положений, которая должна проводиться по каждому термину отдельно, все они в дальнейшем будут объединены понятием "принципы". Как требования оптимизации они устанавливают цель максимального осуществления определенной "идеальной задачи" <373>. Следует различать материальное содержание и формальную правовую природу (мягкое или твердое право). С материальной точки зрения принципы содержат абстрактные положения, многие из которых возникли не в рамках международного права, а в национальном праве или в экологическом праве ЕС. Формально они могут перейти в категорию твердого права (hard law), если станут общепризнанным международным обычаем или обязательной нормой международного договора. Проблемы окружающей среды нередко можно разрешить только в последовательном и многоступенчатом процессе приобретения знаний. В рамках процесса познания инструменты, ориентированные на необходимые принципы правового развития <374>, должны быть адаптированы и конкретизированы, например при помощи протоколов, которые, будучи полноценными международными договорами, точнее определяют содержание широко распространенных в области охраны окружающей среды рамочных конвенций, устанавливающих принципы и институциональные рамки в отраслевой правовой политике.

--------------------------------

<366> См.: абз. 104 и след.

<367> UN Doc E/CN.17/1996/17/Add 1 01.03.1996, Report of the Expert Group Meeting on Identification of Principles of International Law for Sustainable Development; UN Doc UNEP/IEL/WS/3/2 04.10.1996, Final Report of the Expert Group Workshop on International Environmental Law Aiming at Sustainable Development.

<368> См.: Lang. UNPrinciples and International Environmental Law, MPYUNL 3 (1999) 157ff; Schroeder

(1067ff).

<369> См.: абз. 94 и след.

<370> См.: Wolfrum. Common Heritage of Mankind, EPIL I (1992) 692ff.

<371> См.: Hunter/Salzman/Zaelke (Fn 338) 343ff. В Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. и в Киотском протоколе 1997 г. охрана атмосферы Земли рассматривается как предмет общей озабоченности человечества и поэтому является задачей всех государств.

<372> См.: Kiss/Shelton (Fn 293) 257ff. Концепция основывается на принципе сотрудничества. Превалирующий объем ответственности индустриальных государств следует из более широких возможностей защиты и их ответственности за загрязнение. См.: Kreuter-Kirchhof, Kooperationsformen, 515ff; Loibl. Umweltrecht, Rn 2389.

<373> Alexy. Recht, Vernunft, Diskurs, 1995, 177ff.

<374> О правовой природе и релевантности принципов на примере охраны пресной воды см.:

Reichert. , 221ff. О недостаточной взаимосвязи принципов см.: Wolfrum/Matz. Conflicts in International Environmental Law, 2003, 1ff.

a)Концепция устойчивого развития

112.После встречи на высшем уровне в Рио-де-Жанейро, состоявшейся в 1992 году, концепция устойчивого развития (sustainable development, durable) доминирует на национальном

<375>, наднациональном <376> и международном уровнях <377>. Сегодня указанная концепция пронизывает все разделы экологического права, однако ее содержание и статус остаются спорными. Одним из характерных признаков неопределенности содержания концепции является терминологическая невыразительность соответствующей немецкой дефиниции (Nachhaltigkeit); поэтому она частично заменяется не менее расплывчатыми словосочетаниями: "способность поддержания

контекстах, и в этой связи нельзя не согласиться с утверждением, что речь идет о словозаменителе, лишенном содержания, о "заклинании" <378>, которому можно присвоить практически любое значение.

--------------------------------

<375> К вопросу об имплементации в ФРГ см.: Rehbinder. Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, 657ff. О европейском праве см.: Gellermann. Beeinflussung des

<376> В праве ЕС указанный принцип закреплен в преамбуле и ст. 2 Договора о ЕС, ст. 6 Договора о Европейском сообществе, а также в ст. 37 Хартии ЕС об основных правах. См.: Epiney. Zum Konzept der Nachhaltigen Entwicklung in der EU // Lang/Hohmann/Epiney (Hrsg). Das Konzept der Nachhaltigen Entwicklung, 1999, 43 (47ff); Frenz/Unnerstall. Nachhaltige Entwicklung im Europarecht, 1999.

<377> Rest. Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996) 145 (151ff); . Sustainable Development und , 1997; Beyerlin. Sustainable Use of Natural Ressources, 63 (2003) 417ff.

<378> Критические замечания см.: Kahl. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts // (Hrsg). Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, 111 (113f).

113. Термин "устойчивое развитие" (Nachhaltigkeit) применялся в германском лесном праве еще в XVIII веке и обозначал принцип, согласно которому для получения постоянного дохода, связанного с лесом, нельзя изымать большее количество древесины, чем может быть компенсировано за счет роста оставшихся и высадки новых деревьев. Этот принцип бережного отношения, который связывает использование и сохранение, имеет место также в области охраны видов растений и животных <379>. В начале 1970-х годов соотношение между социоэкономическим развитием, с одной стороны, и возрастающими рисками причинения ущерба окружающей среде, с другой стороны, воспринималось как неразрешимое противоречие. В отчете Брундтланда 1987 года была предпринята попытка преодолеть этот антагонизм с помощью интеграционного подхода <380>. Устойчивое развитие определялось как концепция, "которая соответствует современным потребностям и не лишает будущие поколения возможности удовлетворять их собственные потребности. При этом речь идет о типе развития, интегрирующем производство с сохранением и развитием ресурсов и связывающем оба аспекта с обеспечением адекватного благосостояния для всех и равным доступом к ресурсам" <381>. Вскоре

<381> WCED (Hrsg). Our Common Future, 1987, 39ff. Ebd, 43, der voranstehende Satz.

<382> "В целях достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него" (Принцип 4).

114. Устойчивое развитие или развитие, не оказывающее негативного влияния на окружающую среду, имеет антропоцентрическую направленность. Оно нацелено на долгосрочное удовлетворение социоэкономических потребностей всех людей, на адекватные условия жизни для всего населения Земли, причем не за счет будущих поколений (intragenerational equity) <383>. Достижение этой цели возможно, только если соответствующие экологические, экономические и социальные задачи в силу их взаимозависимости будут осуществляться на основе комплексного подхода <384>. С таким интегративным подходом несовместимы требования об ограничении открытого понятия устойчивого развития аспектом защиты окружающей среды <385>.

--------------------------------

<383> Об этом см.: Brown Weiss. Our Rights and Obligations to Future Generations for the Environment, AJIL 84 (1990) 198ff; Kreuter-Kirchhof. Kooperationsformen, 497ff (концепция использовалась как юридический термин в киотских механизмах: Она "превращается из... концепции для политических решений в нормативную предпосылку" [555]).

рассматриваться как признанный международный обычай и из его упоминания в большинстве соответствующих международных договоров, заключенных после 1992 года, не следуют юридические обязательства <386>. МС ООН в решении по делу "Gabcikovo-Nagymaros" определил устойчивое развитие как концепцию: "Необходимость совместить экономическое развитие с охраной окружающей среды адекватно выражена в концепции устойчивого развития" <387>. Концепция еще не является принципом, обладающим нормативной ценностью <388>. Однако квалификация концепции как "мягкого" права (soft law) ничего не говорит о его влиянии. Как будет далее показано, два важнейших и старейших принципа "твердого" права (hard law) в международном экологическом праве - принцип предосторожности и принцип ответственности причинителя вреда повышают нормативное значение концепции.

б) Принцип предосторожности

ипринцип ответственности причинителя вреда

116.Основу принципа предосторожности (Vorsorgeprinzip, precautionary principle), берущего свое начало в германском экологическом праве <389> и закрепленного в праве Европейского сообщества <390>, составляет идея, согласно которой защита окружающей среды наиболее эффективна тогда, когда предотвращается само причинение ущерба окружающей среде. Тезис о том, что указанный принцип превратился в международный обычай, и не только в области охраны моря, заслуженно получает все большую поддержку <391>. Положение о мерах предосторожности, привлекшее к себе в 1980-е годы повышенное внимание международного сообщества в рамках Конференции по охране Северного моря, было закреплено в Конвенциях об охране моря <392>, внутренних вод <393>, видов животных и растений <394>, а также климата <395>. Декларация Рио-де-Жанейро 1992 года признала предосторожность принципом охраны окружающей среды в целом (Принцип 15) <396>. Юридически неопределенное понятие "значительный ущерб, причиненный окружающей среде" (serious damage), как первый элемент этого принципа уже обсуждался в связи с запретом трансграничного ущерба <397>. Вторая нормативная предпосылка - опасность для окружающей среды означает достаточную вероятность возникновения ущерба. Согласно исторически более узкому превентивному принципу, который использовался еще в арбитражном решении по делу о плавильном заводе в Трейле <398>, эта предпосылка имеет место, если установлена каузальная связь между действием и ущербом, причиненным окружающей среде <399>. Одним из проявлений превентивной защиты окружающей среды является обязанность оценки воздействия на окружающую среду, которая закреплена в Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года <400>.

--------------------------------

<389> Sands. Principles I, 208. О принципе предосторожности в германском праве см.: Schmidt/Kahl. Umweltrecht, 7. Aufl 2006, 9f, 95f.

<390> О "карьере" принципа предосторожности в европейском праве см.: (Fn 266) 16f.

<391> Beyerlin. , Rn 127: "Принцип предосторожности постепенно становится

универсальной нормой поведения в качестве международного обычая". Кройтер-Кирхоф (Kreuter-Kirchhof. Kooperationsformen, 554) обозначает международный режим охраны климата как "выражение этого принципа международного экологического права".

<392> См.: п. a абз. 2 ст. 2 Конвенции по охране морской среды Северо-Восточной Атлантики (ОСПАР) от 22.09.1992 (BGBl 1994 II, 1360).

<393> См.: абз. 5 a ст. 2 Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17.03.1992 (BGBl 1994 II, 2334).

<394> См.: п. 9 преамбулы Конвенции о биологическом разнообразии от 22.06.1992 (BGBl 1. II, 1742).

<395> См.: абз. 3 ст. 3 Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 09.05.1992 (BGBl 1993 II, 1784).

<396> Trouwborst. Evolution and Status of the Precautionary Principle in International Law, 2002; . The Operationalization of the Precautionary Approach in International Environmental Law Treaties, 63 (2003) 313ff.

<397> См.: абз. 95 наст. разд. Загрязнение является значительным тогда, когда его последствия являются необратимыми или могут быть ликвидированы только в течение длительных периодов времени, иногда нескольких поколений.

<398> Freestone/Hey. Origins and Development of the Precautionary Principle // dies (Hrsg). The Precautionary Principle and International Law, 1996, 3 (13).

<399> Cameron/Abouchar. The Status of the Precautionary Principle in International Law // Freestone/Hey (Fn 398) 29 (45). Требования, касающиеся вероятности возникновения ущерба, тем ниже, чем больше потенциальные последствия. При помощи этого расширения нормативной предпосылки принцип предосторожности учитывает сложность экологических процессов, развитие которых наука зачастую не в состоянии прогнозировать, а также тот факт, что человеческая деятельность на данном историческом этапе представляет значительно большую опасность для окружающей среды, чем раньше.

<400> По состоянию на 1 марта 2007 г. 41 участник Конвенции, в том числе Германия.

117. После того как ОЭСР <401> и Европейское сообщество <402> сформулировали первые определения принципа ответственности причинителя вреда ("загрязнитель платит"; polluter pays-principle) в начале 1970-х годов, он был опосредованно закреплен на универсальном уровне в Принципе 16 Декларации Рио-де-Жанейро: "Национальные органы должны стремиться способствовать интернализации экологических издержек... принимая во внимание тот подход, что в принципе загрязнитель платит, с должным учетом государственных интересов и без ущерба для международной торговли и инвестирования". Являясь одновременно принципом распределения издержек, принцип ответственности причинителя вреда возлагает на виновника загрязнения ответственность за издержки, связанные с предотвращением или ликвидацией последствий загрязнения. Это положение базируется на представлении о том, что экономический стимул поведения отсутствует, если издержки оплачиваются третьими лицами и загрязнитель может не включать эти расходы в свои расчеты. Принуждение к интернализации внешних последствий должно привести к изменению поведения в пользу охраны окружающей среды <403>. Многие аспекты принципа ответственности причинителя вреда до сих пор остаются спорными. Следовательно, пока еще рано говорить о его универсальном действии как международного обычая <404>, несмотря на его включение в различные международные договоры <405>.

--------------------------------

<401> Guiding Principles Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies (ILM 11 [1972] 1172ff). О роли ОЭСР см.: Brown Weiss et al. International Environmental Law and Policy, 1998, 523ff.

<402> Заявление Совета европейских сообществ и входящих в Совет представителей правительств государств-членов от 22.11.1973 о Программе действий Европейских сообществ по охране

окружающей среды (ABl EG 1973, N C 112/1). О развитии принципа в европейском праве см.: (Fn 266) 19f.

<403> Feess. und Umweltpolitik, 1995, 18f. <404> Epiney/Scheyli. Strukturprinzipien, 154ff.