б) Расходы; формирование бюджета

217.Расходы организаций вытекают из их задач и подразделяются на административные и оперативные виды <670>. Они утверждаются в рамках бюджетного процесса. Секретариат регулярно составляет бюджет и передает его на рассмотрение соответствующих органов. В окончательном виде годовой или двухгодичный бюджет принимает пленарный орган международной организации.

--------------------------------

<670> Обычный бюджет ООН отражает примерно 40% общих расходов организаций (преимущественно административные расходы). Расходами по существу уставной деятельности распоряжаются специальные фонды. См.: Wolfrum. Haushalt // Handbuch VN, 268 (269).

218.Генеральная Ассамблея большинством в две трети голосов присутствующих рассматривает и утверждает бюджет (абз. 1 ст. 17 и абз. 2 ст. 18 Устава) <671>. С учетом пожеланий основных плательщиков взносов, прежде всего США, которые в ГА не обладают привилегированным правом голоса, в 1986 году введена двухэтапная процедура принятия бюджета <672>. За год до принятия окончательного решения по бюджету Генеральный Секретарь представляет первый вариант проекта, который содержит предварительную оценку планируемых бюджетных средств и основные приоритеты. Комитет по программе и координации (КПК), вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи, рассматривает предложенный проект бюджета и через Комитет по административным и бюджетным вопросам (Пятый комитет) передает ГА свои заключения и рекомендации. На основании решения ГА Генеральный Секретарь формирует переработанный вариант проекта и представляет его КПК и Консультативному комитету по административным и бюджетным вопросам, которые направляют свои рекомендации Генеральной Ассамблее, принимающей окончательное решение <673>.

--------------------------------

<671> См.: Dicke. Deciding upon the Budget of the United Nations // Wolfrum (Hrsg). Law of the Sea at the Crossroads, 1991, 189ff. Абзац 3 ст. 17 Устава ООН предоставляет ГА возможности влияния на бюджеты специализированных учреждений.

<672> См.: A/RES/41/213; подробнее см.: Koschorreck // Charter UN, Art 17 Rn 47ff.

<673> Несмотря на формальное полномочие ГА на принятие самостоятельного решения, в главных комитетах существует джентльменское соглашение о том, что решения по бюджету не будут приниматься вопреки воле основных плательщиков взносов. См.: Klein (Fn 654) 78f; Zoller (Fn 655) 633f.

219.Бюджетный процесс в Европейском сообществе имеет свои особенности. В ст. 272 Договора

оЕвропейском сообществе предпринята попытка сбалансировать интересы участвующих органов (Совета, Парламента, Комиссии). Это значительно усложнило процедуру принятия бюджета <674>. В итоге Совет и Парламент выступают в роли законодателя по бюджету Сообщества.

--------------------------------

<674> См.: Streinz (Fn 440) Rn 669a.

в) Финансовый контроль и санкции

220. В большинстве случаев исполнение бюджета в организации проверяется определенными контролирующими инстанциями, деятельность которых не всегда эффективна. В ООН задачу внутреннего контроля бухгалтерской отчетности определяет Генеральный Секретарь. Указанная задача включает проверку соответствия финансовых операций Резолюциям. Комиссия ревизоров, состоящая из трех человек, проверяет годовую отчетность <675>. Объединенная инспекционная группа помогает исследовать экономичность и эффективность реализации задач <676>. В Европейском сообществе ревизионную проверку бухгалтерской отчетности с 1975 года обеспечивает Счетная палата - один из главных институтов Сообщества с момента вступления в силу Договора о ЕС (1 ноября 1993 года, ст. 7 Договора о Европейском сообществе) <677>. Задачи и правовой статус Счетной палаты предусмотрены ст. ст. 246 - 248 Договора о Европейском сообществе.

--------------------------------

<675> См.: Wolfrum (Fn 670) 273.

<676> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1126; . The Joint Inspection Unit of the United Nations

and the Specialized Agencies, MPYUNL 2 (1998) 287ff. Функцию внутреннего контроля выполняет также Управление служб внутреннего надзора (примеч. 514), которое возглавляет генеральный инспектор в ранге заместителя Генерального Секретаря.

<677> По Договору об учреждении Конституции для Европы она лишится этого полномочия (п. 2 ст.

I-19).

221. Учредительные договоры устанавливают специальные санкции на случай нарушения государствами-членами платежных обязательств. Определенная сумма задолженности может послужить основой для лишения права голоса в отдельных (ФАО, ИКАО) или во всех органах (МОТ, Совет Европы); указанное юридическое последствие может наступить автоматически (ЮНЕСКО, ИМО) либо по свободному усмотрению правомочного органа (Совет Европы) <678>. В ООН право голоса на Генеральной Ассамблее (на пленарных заседаниях и в комитетах) <679> утрачивается в силу закона (ipso iure), если задолженность по взносам равняется или превышает сумму обязательств за два полных предыдущих года (ст. 19 Устава ООН). Однако Генеральная Ассамблея допускает реализацию права голоса, если нарушение совершено по независящим от государства-члена обстоятельствам. Указанная санкция фактически почти не применялась <680>: либо засчитывались незначительные платежи и, таким образом, сумма задолженности не достигала критического предела; либо голосование не проводилось и необходимые решения принимались по процедуре консенсуса, аккламации или non objection <681>. По состоянию на 1 марта 2007 года ни одно государство не было лишено права голоса согласно ст. 19 Устава ООН. Несмотря на задолженность по членским взносам, девять государств-членов в виде исключения не были лишены Генеральной Ассамблеей права голоса <682>. Если государство-член Европейского сообщества уклоняется от участия в сборе собственных средств, Комиссия может обратиться в Суд ЕС (ст. ст. 226, 228 Договора о Европейском сообществе).

--------------------------------

<678> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1455ff.

<679> К ним не относятся вспомогательные и иные органы ООН, созданные согласно ст. 22 Устава ООН; Tomuschat // Charter UN, Art 19 Rn 26ff.

<680> См.: Tomuschat // Charter UN, Art 19 Rn 23. <681> См.: абз. 85, 135 и след.

<682> См.: Резолюцию от 12.10.2006 (A/RES/61/2). Актуальную информацию см. в Интернете: http://www.un.org/News/ossg/art19.htm; также см. абз. 85 наст. разд.

III.СЕМЬЯ ООН

1.Общие сведения

222.Понятие "семья ООН" охватывает организацию ООН в целом, включая главную организацию

иее органы, подразделения и вспомогательные структуры, а также специализированные учреждения <683>. Эта широкая сеть, о которой в таблице 3 можно получить лишь общее, но не полное представление <684>. Она отображает общую структуру сообщества государств и устанавливает институциональные рамки координации и сотрудничества во всемирном масштабе. Кроме того, известно огромное количество других организационных образований, прежде всего на региональном уровне, которые выполняют задачу по укреплению сотрудничества государств. В свете общемирового значения ООН <685> организационный комплекс "семья ООН" играет особую роль.

--------------------------------

<683> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 1692ff. Частично к ним относятся также организации, которые, не являясь специализированными учреждениями, тесно сотрудничают с ООН: например, до конца 2003 г. - ВОТ. Об этом см.: Vellas. Tourism, EPIL IV (2000) 880 (882); Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 813ff.

<684> Полный обзор представлен в ежегоднике ООН (UNYB 58 [2004]).

<685> См.: консультативное заключение по делу Bernadotte (ICJ Rep 1949, 174ff).

223.Одновременно с дефиницией "семья ООН" употребляется понятие система ООН <686>: последнее более точно и определенно указывает на институционализацию отношений между различными организационными образованиями. Это важно подчеркнуть при исследовании деятельности специализированных учреждений, которые, будучи юридически самостоятельными, тесно связаны с ООН. К недостаткам названной системы следует отнести трудности координации, связанные с интенсивным ростом числа организаций.

--------------------------------

<686> . UN-System // Handbuch VN, 966ff.

2. ООН: главные и вспомогательные органы

224. Центральную часть системы ООН составляет собственно ООН как главная организация. Структура и органы ООН (ст. 7 Устава ООН) были рассмотрены выше <687>. Особая роль отводится

Генеральной Ассамблее и Экономическому и социальному совету, поскольку они формируют правоотношения со специализированными учреждениями. Кроме того, ГА создает вспомогательные органы (см. таблицу 3) <688>. Старейшим из постоянных вспомогательных органов является ЮНИСЕФ, учрежденный в 1946 году. Структура органов урегулирована по-разному, но в большинстве случаев действует исполнительный совет во главе с директором-исполнителем, который занимается текущими административными делами. Финансирование осуществляется преимущественно на добровольной основе. Вспомогательные органы представляют годовые отчеты Генеральной Ассамблее через ЭКОСОС. Это положение не распространяется на БАПОР и ЮНИДИР: они отчитываются непосредственно перед Генеральной Ассамблеей.

--------------------------------

<687> См.: абз. 124 и след.

<688> Подробнее см.: Wolfrum (Hrsg). Handbuch VN.

225. В рамках основной ответственности в области поддержания международного мира Совет Безопасности принял множество решений о проведении операций по поддержанию мира. СБ несет прямую ответственность за осуществление указанных операций. В настоящее время отмечается тенденция к децентрализации; в то время как СБ предоставляет основные полномочия, государства-члены или иные организации (НАТО, Евросоюз) проводят операции <689>. В широком смысле такие акции можно отнести к ведению системы ООН.

Authority Between the UN and Regional Organizations in the Field of Maintenance of Peace and Security, LJIL 13 (2000) 297ff; De Wet. The Relationship of the Security Council and Regional Organizations during Enforcement Action under Chapter VII of the United Nations Charter, NJIL 71 (2002), 1ff; Villani. The Security Council's Authorization of Enforcement Action by Regional Organizations, MPYUNL 6 (2002) 535ff. См.: примеч. 424 в наст. разд.

3. Специализированные учреждения

226. К специализированным учреждениям <690> относятся международные организации, которые на основе их учредительного документа и согласно п. 3 ст. 1 и ст. 55 Устава ООН выполняют определенные задачи и связаны с ООН договором (ст. ст. 57, 63 Устава). В настоящее время известно 17 специализированных учреждений <691>: Международная организация труда (МОТ, 1946); Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО, 1946); Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО, 1946); Международная организация гражданской авиации (ИКАО, 1947); Международный банк реконструкции и развития (МБРР, 1947); Международный валютный фонд (МВФ, 1947); Всемирный почтовый союз (ВПС, 1947); Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ, 1948); Международный союз электросвязи (МСЭ, 1949 г., 1992 - 1994 гг.); Всемирная метеорологическая организация (ВМО, 1951); Международная финансовая корпорация (МФК, 1955); Международная морская организация (ИМО, 1948); Международная ассоциация развития (МАР, 1960); Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС, 1967); Международный фонд сельскохозяйственного развития (ИФАД, 1977); Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО, 1986); Всемирная организация по туризму (ВОТ, 2003).

Handbuch VN, 782ff.

<691> Последующая информация касается также вступления в силу соглашений по смыслу ст. 63 Устава ООН. См.: таблицу 3, а также: Meng // Charter UN, Art 57 Rn 52ff.

227. Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) фактически имеет статус специализированного учреждения, но формально Агентство не относится к указанной категории, поскольку соглашение с ООН не основано на ст. ст. 57 и 63 Устава ООН. Генеральное соглашение по

тарифам и торговле (ГАТТ), преемником которого в 1995 году стала Всемирная торговая организация (ВТО), несмотря на прямую связь с ООН, также не принадлежит к специализированным учреждениям <692>. Единственным специализированным учреждением, прекратившим свое существование в 1952 году, была Международная организация по делам беженцев, однако ее деятельность изначально была ограничена определенным сроком. Задачи МОБ продолжает исполнять Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

--------------------------------

<692> См.: v. Schorlemer. Zwischen Abgrenzung und Kooperation. Die Rechtsnatur der WTO und ihr zum UN-System, VN 2001, 101ff; Krajewski (Fn 543) Rn 215.

228.Учредительные договоры большинства специализированных учреждений были заключены после принятия Устава ООН, однако некоторые организации уже функционировали до создания ООН: например, МОТ (1919), ФАО (1943), МБРР (1944), МВФ (1944). Другие организации (МСЭ, ВПС, ВОИС) имели предшественников, возникших до образования Лиги Наций (административные союзы) <693>. К моменту основания Лиги Наций насчитывалось более 20 подобных объединений. С помощью ст. 24 Устава Лиги Наций была предпринята попытка объединить указанные международные органы под руководством Лиги Наций. Попытка оказалась неудачной, поскольку названные объединения намеревались сохранить автономию. Кроме того, США, не будучи членом Лиги Наций, выступали против расширения ее влияния на другие организации, в состав которых они входили. Такое развитие базировалось на теории функционализма, согласно которой в международных целевых объединениях могут формироваться отдельные политические сферы интересов всех участвующих членов <694>; вместе с тем это предполагает необходимость деполитизации затронутых сфер деятельности, иными словами, их защиты от влияния политических организаций. Исключение составляет МОТ, и только благодаря тому, что она по ст. ст. 387 - 427 Версальского мирного договора (1919) "как часть организации Лиги Наций" была в нее интегрирована, и ее финансирование также зависело от Лиги Наций. После распада Лиги Наций МОТ удалось утвердиться в качестве самостоятельной организации. Во вновь созданную ООН вошли уже самостоятельные организации, такие как МОТ и ФАО.

--------------------------------

<693> Об этом см.: абз. 3.

<694> См.: Mitrany. A Working Peace System. An Argument for the Functional Development of International Organization, 1943; Rittberger. Internationale Organisationen, Theorie der // Handbuch VN, 363 (367).

229.Возрастающее значение социальных и экономических задач предполагало, что новая всемирная организация должна иметь возможности разрешать новые проблемы. Поэтому главы IX и X Устава дают ООН соответствующую свободу действий. С целью обеспечения кооперации и координации действий в отношениях с организациями, в задачу которых входят экономические и социальные вопросы, Устав ООН реализует концепцию децентрализации. По этой концепции организации предоставляется свобода решения вопроса о заключении соглашения с ООН, закрепляющего ее статус

вкачестве специализированного учреждения. Статья 59 также предусматривает возможность ООН инициировать переговоры о создании нового специализированного учреждения <695>.

--------------------------------

<695> Инициатива может исходить как от ЭКОСОС, так и от ГА (ст. 60 Устава ООН).

230.Все специализированные учреждения имеют двойную правовую основу: учредительный договор (устав/"конституцию") и соглашение, которое предоставляет международной организации статус специализированного учреждения ООН. Такой статус часто предусматривается уже в учредительном договоре (например, ст. 69 Устава ВОЗ): статус устанавливается путем заключения соответствующего соглашения. Но нередко этот процесс усложняется. Например, самое молодое специализированное учреждение - Всемирная организация по туризму (ВОТ) - образовано в 1925 году как "Международный конгресс официальных туристских организаций"; после Второй мировой войны Организация переименована в "Международный союз официальных туристских организаций" (МСОТО). По рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН на чрезвычайной сессии ГА, посвященной МСОТО, в 1970 году был принят Устав ВОТ, вступивший в силу 2 января 1975 года. Но соглашение с ООН согласно ст. ст. 57 и 63 Устава ООН было заключено только в 2003 году <696>.

--------------------------------

<696> A/RES/58/232; соглашение содержится в приложении.

231. Заключение соглашений о взаимоотношениях (relationship agreements) осуществляется по испытанному на практике образцу. Экономический и социальный совет, орган ООН, уполномоченный заключать договоры, своей Резолюцией поручает комиссии по ведению переговоров вступить в контакт с соответствующей организацией. Проект соглашения вначале поступает в ЭКОСОС, затем передается Генеральной Ассамблее и представительному органу организации; он вступает в силу после одобрения последними двумя органами, либо в установленный срок. Это соглашение является договором между двумя международными организациями <697>, регистрируется (ст. 102 Устава ООН) и публикуется Секретариатом ООН.

--------------------------------

<697> См.: абз. 98.

232. Формально содержание соглашений соответствует единому образцу. В первой статье международная организация признается специализированным учреждением ООН. Последующие статьи, учитывая индивидуальные особенности, регламентируют осуществление сотрудничества. Регулированию подлежат вопросы, связанные с взаимным представительством в органах, обменом информацией, статистическими службами, бюджетными вопросами и вопросами государственной службы, а также вопросами юрисдикции Международного суда. Если учредительные договоры специализированных учреждений зачастую предоставляют членам организации право на обращение в Международный суд по спорам о толковании и применении Устава, то соглашения о взаимоотношениях ( ст. 96 абз. 2 Устава ООН) позволяют специализированным учреждениям запрашивать консультативные заключения Международного суда по юридическим вопросам, возникающим в пределах сферы их деятельности <698>. К исключениям относится обращение в Международный суд по вопросам, затрагивающим отношения между ООН и специализированными учреждениями или между специализированными учреждениями. Кроме СБ и ГА, право на обращение в суд имеет также ЭКОСОС согласно своей общей компетенции <699>.

--------------------------------

<698> ICJ Rep 1980, 73 (Соглашение ВОЗ-Египет).

<699> См.: ICJ Rep 1989, 177 (Консультативное заключение по делу Mazilu).

233. Поскольку к "семье ООН" принадлежит множество организаций, постольку главную проблему составляет координация многообразных действий во избежание их дублирования. ЭКОСОС пока не справляется со своей ролью центрального звена <700>. Такое положение можно объяснить правовой самостоятельностью организаций и ограниченными полномочиями ЭКОСОС в отношениях со специализированными учреждениями. Определенную роль в решении вопроса координации могла бы сыграть ст. 17 (абз. 3) Устава ООН, даже если исключить в этом случае предоставление Генеральной Ассамблее финансового контроля над специализированными учреждениями. На практике ГА ограничивается приемом докладов о результатах ревизии Консультативного комитета по административным и бюджетным вопросам; однако специализированные учреждения не уделяют внимания докладам <701>. Нельзя назвать успешной и деятельность созданных ЭКОСОС в 1962 году Комитета по программе и координации (34 члена) и Исполнительного совета по координации: два-три раза в год они организуют встречи руководителей специализированных учреждений с Генеральным Секретарем <702>. Названные проблемы пока не решены, и это усиливает недовольство США как крупнейшего донора ООН и специализированных учреждений. По этой причине они вышли из ЮНИДО <703> и из других организаций <704>.

--------------------------------

<700> См.: абз. 157.

<701> Об этом см.: Koschorreck // Charter UN, Art 17 Rn 103ff; см. сн. 686: , 970.

<702> См.: абз. 166. <703> FAZ v 05.12.1995, 2.

<704> ЮНЕСКО (1984) и МОТ (1977); в МОТ они вернулись в 1980 г., в ЮНЕСКО - в 2003 г. (абз.

77).

234. Концепция функционализма, лежащая в основе формирования специализированных учреждений, исходит из возможности поиска общих решений в определенных политических сферах, поскольку в этом заинтересованы все государства, вне зависимости от политической системы, уровня развития и взаимоотношений. Однако исследования показывают, что деполитизация может быть успешной в технических организациях (МСЭ, ВПС). Но сферы воспитания и науки, прав человека и финансовой помощи в значительной мере подвержены влиянию идеологии и политики. Кроме того,