в) Генеральная Ассамблея ООН

127. Генеральная Ассамблея (ГА) <358> является единственным органом, в котором представлены все государства-члены (ст. 9 Устава). Это обеспечивает ей особое положение, хотя в целом по отношению к другим органам ей не принадлежит высшая позиция в иерархии, если иное не предусмотрено Уставом ООН; так, ЭКОСОС и Совет по опеке подчиняются ГА (ст. ст. 60, 87 Устава). Тем не менее ГА направляются ежегодные доклады других органов (ст. 15 Устава), по которым она может давать заключение. Кроме того, совместно с Советом Безопасности Ассамблея уполномочена не только принимать и исключать членов или приостанавливать их права (ст. ст. 4 - 6 Устава), но и избирать непостоянных членов (абз. 1 ст. 23 Устава), членов ЭКОСОС (абз. 1 ст. 61 Устава) и часть членов Совета по опеке (абз. 1 ст. 86 Устава), а также - совместно с СБ - членов Международного суда (ст. ст. 8, 10 Статута МС). Но в первую очередь ГА утверждает бюджет, таким образом стимулируя или ограничивая действия других органов. Однако право давать указания из этого не следует <359>.

--------------------------------

<358> Bailey. The General Assembly of the United Nations, 2. Aufl 1978; Vallat. United Nations General Assembly, EPIL IV (2000) 1119ff; Peterson. The General Assembly in World Politics, 1986; Peterson. The UN General Assembly, 2006.

<359> Jaenicke // Charter UN, Art 7 Rn 3.

128. Наряду с перечисленными организационными функциями и согласно ст. 10 Устава

Генеральная Ассамблея уполномочена "обсуждать любые вопросы и дела" и давать рекомендации

в пределах Устава ООН. Генеральную Ассамблею справедливо называют всемирной встречей на высшем уровне <360>. Общее положение ст. 10 по вопросам международной безопасности, поддержания мира и разоружения конкретизировано в ст. ст. 11 и 14 <361>; ст. 13 подчеркивает функцию ГА по содействию развитию международного права и его кодификации, в особенности - поощрению защиты прав человека <362>. Для осуществления этих задач ГА наделена полномочием на рассмотрение, обсуждение и выдачу рекомендаций. Как показывают ежегодные сессии ГА, это полномочие широко используется. Согласно п. 7 ст. 2 Устава ООН ГА должна соблюдать принцип невмешательства во внутренние дела государств, но в связи со значимостью защиты прав человека зона, свободная от вмешательства, значительно уменьшилась <363>.

--------------------------------

<360> См.: Vallat (Fn 358) 1120.

<361> См.: // Charter UN, Art 14 Rn8f.

<362> См.: абз. 203.

<363> См.: Hailbronner/Klein // Charter UN, Art 10 Rn 10ff.

129.Неограниченное по существу полномочие ГА на обсуждение любых вопросов и рекомендации, затрагивающее также нечленов и иные международные организации, как правило, не вызывает проблем, поскольку ГА может выносить лишь решения, не имеющие обязательной силы. В случае, если затронуты вопросы поддержания международного мира и безопасности, ГА обязана учитывать первичную, - но не исключительную <364> - компетенцию Совета Безопасности (ст. 24 Устава); однако таким способом ограничивается ее полномочие на предоставление рекомендации, но не полномочие на рассмотрение проблемы. Приведенные положения не устанавливают реальных ограничений. Предложение 2 абз. 2 ст. 11 Устава ООН не исключает полномочий ГА делать рекомендации о вынесении санкций в отношении какого-либо государства (включая военные меры) <365>. ГА должна передать вопрос Совету Безопасности, если она считает необходимым обязать государства выполнить эти санкции, поскольку только СБ обладает таким полномочием (ст. ст. 25, 48 Устава). Абзац 1 ст. 12 Устава ООН предусматривает процессуальные запреты в период рассмотрения спора в Совете Безопасности <366>. Таким образом, удается избежать расхождения во мнениях двух важнейших политических органов ООН.

--------------------------------

<364> ICJ Rep 1962, 151, 163 (дело Certain Expenses).

<365> См.: Hailbronner/Klein // Charter UN, Art 10 Rn 32, Art 11 Rn 31f.

<366> В прошлом споры часто передавались на рассмотрение СБ и ГА параллельно; МС одобрил новый опыт в консультативном заключении по делу Mauer (ILM 43 [2004] 1009, Rn 27f).

130.Положения ст. ст. 10 и 11 Устава, указывающие, что ГА может рекомендовать применение санкций, отражены в Резолюции от 3 ноября 1950 года "Единство в пользу мира" <367>. ГА приняла эту резолюцию в связи с началом Корейской войны. Нужно было предотвратить опасную ситуацию, поскольку Совет Безопасности был бы не в состоянии действовать из-за права вето, которым воспользовался всего один из постоянных членов, не считаясь с наличием акта агрессии, нарушения мира или угрозы миру. Юридическое значение резолюции связано не с возможностью рекомендовать санкции, а с освобождением ГА от обязательства поручить вопрос Совету Безопасности, если в сложившейся ситуации этот орган не в состоянии принять решение. При таких обстоятельствах ГА отклоняет запрещение выдачи рекомендаций, предусмотренное абз. 1 ст. 12 Устава ООН. ГА рассматривает в этом случае наложение вето как неиспользование функций, предоставленных СБ. Но проблема заключается в том, что вето может налагаться также по объективным соображениям, в частности по убеждению, что угрозы мира (еще) не существует и необходимо применить иные методы разрешения спора <368>. Тем не менее программа по обеспечению безопасности, составляющая основу резолюции "Единство в пользу мира", на практике не утвердилась. Однако Резолюция сыграла определенную роль как основа для созыва чрезвычайных специальных сессий ГА, которые разрабатывали инструментарий, нацеленный на повышение дееспособности ГА в кризисных ситуациях.

--------------------------------

<367> A/RES/377 (V) v 03.11.1950; Berber (Hrsg). Dokumente I, 63. E. Stein/Morrissey. Uniting for Peace Resolution, EPIL IV (2000) 1232ff.

<368> Hailbronner/Klein // Charter UN, Art 12 Rn 12f. Даже в связи с войной в Ираке в 2003 г. Резолюция "Единство в пользу мира" не применялась.

131. Генеральная Ассамблея ежегодно собирается в Нью-Йорке на очередные сессии (ст. 20 Устава ООН), которые длятся с сентября до следующего года, а в настоящее время - до начала следующей сессии. Помимо очередных сессий и по требованию Совета Безопасности или большинства членов ООН, ГА может созывать специальные сессии. Резолюция "Единство в пользу мира" предусматривает дополнительный вид чрезвычайных специальных сессий <369>. ГА проводит сессии по установленным ею правилам процедуры (Регламент) <370>; сессией руководит председатель (ст. 21 Устава), который ежегодно избирается делегатами в опросном порядке. По предложению региональных групп для участия в выборах выдвигаются видные политики и дипломаты из государств-членов, за исключением постоянных членов Совета (см. абз. 120) <371>. К подготовке принимаемых на пленарных заседаниях резолюций привлекаются комитеты <372>. Особую роль играют шесть главных комитетов, в которых могут быть представлены все члены: Первый комитет по вопросам разоружения и международной безопасности; Второй комитет по экономическим и финансовым вопросам; Третий комитет по социальным и гуманитарным вопросам и вопросам культуры; Четвертый комитет по специальным политическим вопросам и вопросам деколонизации; Пятый комитет по административным и бюджетным вопросам; Шестой комитет по правовым вопросам. Кроме того, имеется два постоянных комитета, занимающихся бюджетными вопросами и распределением квот по взносам, а также два процедурных комитета: Генеральный комитет, состоящий из председателя, 21 заместителя председателя и председателей шести главных комитетов, и Комитет по проверке полномочий (Credentials Committee). Последний проверяет полномочия представителей государств-членов и готовит для ГА решение, если полномочия представителей оспариваются. Выполнение указанной функции обязательно в том случае, если альтернативные правительства одного государства направляют своих представителей (Камбоджа <373>) или новое государство незаконно претендует на продолжение членства прекратившего существование государства, чтобы избежать, таким образом, процедуры приема (Сербия и Черногория <374>). Однако проверка полномочий считается противоправной тогда, когда она используется для отстранения какого-либо государства от работы ГА (Южная Африка <375>). Кроме того, действуют другие вспомогательные органы <376>, которые образованы как постоянные учреждения; к ним относятся, например, Комиссия международного права (КМП), ЮНСИТРАЛ и Административный трибунал ООН (ЮНАТ). В настоящее время функционирует еще около 20 частично автономных специальных органов: Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Программа ООН по окружающей среде, Университет ООН и др. Более подробный обзор указанных образований затруднителен. Следует лишь отметить, что усиление бюрократии и нарастание дублирования задач находятся в центре постоянной критики и одновременно поощряют усилия, направленные на реформирование Организации <377>. Вместо Комиссии по правам человека при ЭКОСОС в 2006 году был создан Совет по правам человека как вспомогательный орган ГА (ст. 22 Устава) <378>.

--------------------------------

<369> . Notstandssondertagungen der Generalversammlung, VN 1983, 78ff; Blum. The 7th

Emergency Special Session of the UN General Assembly: An Exercise in Procedural Abuse, AJIL 80 (1986) 587ff. До настоящего времени состоялось 10 чрезвычайных специальных сессий, на которых рассматривались политические вопросы, связанные с проблемами Ближнего Востока, Венгрии, Конго, Афганистана и Намибии. См.: http://www.un.org/ga/documents/liemsps.htm.

<370> Регламент Генеральной Ассамблеи (UN Doc. A/520/Rev 15); см.: текст: Simma (Hrsg). Charter UN, 1385ff; Amendment v 13.03.2003: A/RES/57/301; // Charter UN, Art 21 Rn 1ff.

<371> До сих пор эту должность дважды занимали немцы (1980/81 - ФРГ, 1987/88 - ГДР). <372> См.: Hilf/Khan // Charter UN, Art 22 Rn 8ff.

<373> См.: Magiera // Charter UN, Art 9 Rn 25ff, 28. <374> См.: абз. 71.

<375> См.: абз. 86.

Organisationen, 246ff; . Die Vereinten Nationen, 10ff.

<377> Здесь важно отметить подорганы других органов ООН и специализированных учреждений. См.: доклад Бертранда (UN Doc. A/40/988 v 6.12.1985).

<378> См.: абз. 203.

132. Голосование в ГА проводится по принципу равенства всех членов; каждое государство имеет один голос (ст. 18 абз. 1 Устава: one state, one vote) <379>. Однако права голоса можно лишиться за неуплату членского взноса (ст. 19) или по причинам, указанным в ст. 5; фактически это правило

действует также в случае, если государству-члену отказано в доступе к ГА <380>.

--------------------------------

<379> О реформаторских идеях см.: Bienen/Rittberger/Wagner. Democracy in the United Nations

133. Решения принимаются большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов (абз. 3 ст. 18 Устава) <381>; голоса воздержавшихся не засчитываются (правило 86 Регламента). Правило большинства применяется также в главных комитетах. Государствам так называемого третьего мира, имеющим численное превосходство, это правило дает серьезную

134. Порядок голосования по "важным вопросам" определяет необходимое большинство в две трети голосов, которым могут воспользоваться государства третьего мира <384>. Указанные вопросы перечислены в абз. 2 ст. 18 Устава ООН. Они включают прием и исключение членов (ст. ст. 4, 6), приостановление прав и привилегий членов ООН (ст. 5), выборы непостоянных членов СБ, членов ЭКОСОС и Совета по опеке <385>, бюджетные вопросы и рекомендации по поддержанию международного мира и безопасности. По другим вопросам решение принимается простым большинством присутствующих и участвующих в голосовании (абз. 3 ст. 18 Устава), если эти вопросы не предусмотрены абз. 2 в категории важных вопросов; решение действует только в пределах соответствующей сессии. В Регламенте Генеральной Ассамблеи указаны также некоторые процессуальные вопросы, требующие решения двумя третями голосов <386>.

--------------------------------

<384> Большинство в 2/3 голосов достигается государствами, которые вместе несут не более 2% расходов.

<385> Судьи МС, напротив, избираются абсолютным большинством (ст. 10 Статута МС). <386> Wolfrum // Charter UN, Art 18 Rn 14.

135. Во многих ситуациях, однако, решения принимаются без официального голосования, по так называемой процедуре консенсуса <387>, которая превратилась в общепризнанный инструмент в процессе международных переговоров. Акцент переносится на процедуру, в которой предпринимается попытка устранить все значительные противоречия в предварительном порядке <388>; таким образом, государства принимают решения, которые, возможно, не в полной мере соответствуют их представлениям. Председатель, которому указанная процедура обеспечивает особую возможность влияния, отмечает в итоге наличие согласия государств-членов, и решение считается принятым (non-voting consensus) <389>. В ГА такая процедура впервые была применена на 19-й сессии (1964 - 1965 гг.). Вследствие неуплаты взносов многие государства, в том числе Советский Союз и Франция, оказались под угрозой применения к ним ст. 19 Устава ООН, устанавливающей право голоса. США требовали принять соответствующие меры; скандал удалось замять, отказавшись в том году от официального голосования: все постановления принимались по процедуре консенсуса. Конечно, решения, принятые таким способом (сегодня около 60% резолюций ГА), обеспечивают лишь минимальный уровень общего согласия, поскольку в этом случае опускаются любые вопросы, вызывающие противоречия. Поэтому проблема часто остается неразрешенной. Характерно, что процедуру консенсуса критикуют именно крупные государства. Тем не менее, принуждая к компромиссу, указанная процедура выигрывает с точки зрения реальности <390>. Иными словами, создается гибкий инструмент, который позволяет перевести решение, отложенное на будущее, в плоскость практической

реализации.

--------------------------------

<387> См.: Suy. Consensus, EPIL I (1992) 759ff; Suy. et signifi cation du consensus dans

du droit international, FS Ago I, 1987, 521ff; Wolfrum. Konsens, Handbuch VN, 529ff; Zemanek,

Majority Rule and Consensus Technique in Law-Making Diplomacy // Macdonald/Johnston (Hrsg). The Structure and Process of International Law, 1983, 857ff.

<388> См.: Ballreich. Wesen und Wirkung des "Konsens" im , FS Mosler. 1983, 1 (8f).

<389> Schaefer // Charta VN, Art 21 Rn 77. МИД США определяет это понятие следующим образом: "На практике консенсус означает, что решение является в основном приемлемым для делегаций и тот, кто не согласен с определенными аспектами резолюции, скорее всего, намерен заявить о своих оговорках в протоколе, а не голосовать против нее или формально воздержаться. Консенсус следует отличать от единогласия, которое требует конструктивной поддержки всех участников. По сути консенсус является процессуальным способом голосования без формального возражения. Однако результат практически одинаков: резолюция принята при поддержке всех присутствующих государств, хотя зачастую с оговорками или толкованием". См.: Schwebel. The Effect of the UN General Assembly on Customary International Law, ASIL Proc 1979, 301 (308).

<390> О значении указанной процедуры для дискуссий по бюджету ООН см.: Klein (Fn 221) 87ff. Влияние консенсуса на политическую обязательность резолюций объясняется по-разному. См.: Wolfrum

//Charter UN, Art 18 Rn 30; Schaefer. Charta VN, Art 21 Rn 77.

136.Критика процедуры консенсуса нередко подталкивает к выбору иного пути, который предлагает отказ не только от официального голосования, но и от прямого признания достигнутого согласия, одновременно обеспечивая принятие резолюции. Принятие решения без голосования внедрил Комитет по правовым вопросам; эта процедура применяется и в ГА <391>.

--------------------------------

<391> См.: Fitschen // Charter UN, Art 21 Rn 70.

137.С позиций абз. 1 ст. 18 Устава ООН введение дифференциации голосов по их весу потребовало бы внести изменения в Устав ООН (ст. 108), что невыполнимо по политическим соображениям. Однако предложение не выглядит бесполезным в случае голосования по бюджету, поскольку при системе "взвешивания" голосов (weighted voting) <392> больший вес приобретут голоса основных плательщиков взносов <393>. В специализированных учреждениях, где изначально невозможно добиться результатов без увязки права голоса и ответственности, эта концепция утвердилась, несмотря на действующий принцип равенства государств <394>. Отметим здесь неодинаковый вес голосов, которыми обладают государства-члены в Совете Европейского сообщества <395> (абз. 2 ст. 205 Договора о Европейском сообществе). Члены Совета имеют разный вес: одни располагают большим, а другие меньшим числом взвешенных голосов. В определенной пропорции к численности населения установлены квоты голосов для государств-членов. Таким способом голосования пытаются защитить ЕС от диктата группы государств-членов, в первую очередь крупных государств. - Примеч. ред.). Думается, что систему "взвешивания" голосов как определенную модель голосования можно использовать в организациях с ограниченными функциями. В организациях с широкими политическими полномочиями, таких как ООН, этот способ голосования менее приемлем.

--------------------------------

<392> См.: Schermers. Weighted Voting, EPIL IV (2000) 1446f; Gold. Weighted Voting Power, AJIL 68 (1974) 687ff.

<393> См.: Klein (Fn 221) 84ff. См. также высказывание председателя 28-й сессии ГА Бенитеса (Эквадор): "Идея голосования взвешенными голосами привела бы к окончательному распаду организации". См.: Scheuner. Aufgaben und Strukturwandlungen im Aufbau der Vereinten Nationen // Kewenig (Hrsg). Die Vereinten Nationen im Wandel, 1975, 189 (227).

<394> Ср. группу Всемирных банков (МФК, МБРР, МАР), МВФ (ILM 31 [1992] 1311) и Международный фонд сельскохозяйственного развития (ИФАД). См.: Wolfrum. Neue Elemente im Willensbildungsprozess internationaler Wirtschaftsorganisationen, VN 1981, 50ff. Некоторые авторы говорят

Strukturwandel der internationalen Verwaltung, 1962, 29; Bernhardt. Betrachtungen zur Stimmverteilung und in internationalen Organisationen, FS Hahn. 1997, 531ff.

<395> Подробнее о Люксембургском компромиссе см.: Oppermann (Fn 81) § 5 Rn 53ff. Если решение можно принять простым большинством (исключение!), каждое государство имеет один голос.