39. Поскольку миротворческие силы все чаще используются ООН в конфликтных ситуациях, возникает потребность иметь в своем распоряжении соответственно подготовленные подразделения, в том числе по вопросам международного права. Генеральный Секретарь имеет договоренности по этому вопросу с рядом государств (как правило, в виде Меморандума о понимании) <191>. Некоторые группы государств держат наготове смешанные национальные формирования <192>. В целом сохранилась и получила развитие концепция поддержания мира путем консенсуса и сотрудничества. С другой стороны, была разработана и использована концепция поддержания мира путем принуждения предусмотренным в Уставе ООН способом, прежде всего в форме принудительных мер невоенного характера. Военные принудительные меры нового типа получили развитие в изменившихся условиях после окончания "холодной войны", после прекращения "автоматического" действия права вето. При этом возник новый вид одностороннего лидерства крупной державы, присвоенный США, с которым не все члены ООН безоговорочно согласились. Перед активными миротворческими операциями с элементом принуждения

<192> Например, Австрия, Канада, Дания, Нидерланды, Норвегия, Польша и Швеция (http://www.shirbrig.dk).

<193> В таких случаях определенную роль могут также выполнять миротворческие силы, например, в Македонии (UNPREDEP). Резолюция S/RES/983 от 31.03.1995; об этом см.: Ostrowski. Preventive Deployment of Troops as Preventive Measures, NYJILP 30 (1998) 793.

<194> Israelian. Vorbeugende Diplomatie mittels der VN, VN 37 (1989) 1ff; Peck. Improving the UN System of Preventive Diplomacy and Conflict Resolution // (Fn 149) 401ff; Picco. Preventive Diplomacy

and Conflict Resolution, ebd, 423ff; Hill. Preventive Diplomacy, Peace-Making and Peace-Keeping, SIPRI Yb 1993, 45ff.

Полномочия Совета Безопасности

40. Согласно ст. 24 Устава ООН на Совет Безопасности возложена "главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности". Для ее реализации СБ обладает специальными полномочиями, изложенными в главах VI, VII, VIII и XII Устава ООН. Кроме того, Международный суд ООН предположил, что, наряду с указанными специальными полномочиями, существуют общие полномочия, вытекающие непосредственно из ст. 24 Устава ООН <195>. В литературе это мнение поддержано подавляющим большинством авторов, но на практике оно не реализовано <196>. В своей новейшей практике Совет Безопасности уделяет особое внимание точному определению, на основании какой главы Устава ООН он действует в соответствующем случае <197>.

--------------------------------

<195> См. консультативное заключение Международного суда по делу "Namibia": ICJ Rep 1971,

обладает следующими полномочиями по поддержанию мира <199>: 1) определяет существование непосредственной угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии, которые включают механизм использования специальных полномочий СБ (ст. 39); 2) дает рекомендации (ст. 39); 3) устанавливает временные меры (например, прекращение огня или вывод вооруженных сил, ст. 40); 4) принимает принудительные меры невоенного характера (полный или частичный перерыв всех экономических и иных отношений, эмбарго, ст. 41); 5) осуществляет принудительные меры военными средствами (ст. 42). Согласно ст. 39 Устава ООН Совет Безопасности определяет, существует ли "угроза миру, любое нарушение мира или акт агрессии". Наличие такой ситуации, угрожающей миру, и ее определение Советом Безопасности составляет предпосылку для наделения Совета Безопасности полномочием на вмешательство. Следовательно, точное правовое определение той меры (степени интенсивности), которая потребует активизировать полномочия Совета Безопасности, имеет решающее значение для системы коллективной безопасности в целом.

--------------------------------

<199> Практика СБ ООН после окончания "холодной войны" изобиловала научными исследованиями, включая множество юридических дискуссий. См.: Bruha. Security Council //

вооруженное нападение по смыслу ст. 51 Устава ООН, означает ситуацию, указанную в ст. 39. Однако компетенция Совета Безопасности не ограничена вопросами вооруженного нападения. Нарушение мира или угроза миру представляют собой нечто большее, чем вооруженное нападение. Полномочие Совета Безопасности на принятие решения о применении принудительных мер превосходит полномочия государств на децентрализованное применение силы в форме индивидуальной или коллективной самообороны. Роль главной дефиниции при толковании нормы выполняет понятие мира <200>. Если понятие мира предполагает лишь отсутствие организованного применения силы в межгосударственных отношениях (негативное определение), то нарушением мира считаются любые военные действия вооруженных сил различных государств, а угрозу миру представляет любая ситуация, в которой заложена прямая опасность начала таких военных действий, причем названную ситуацию трудно отделить от косвенной угрозы или угрозы миру по смыслу главы VI Устава ООН. Особые проблемы возникают в связи с вооружением государств. Международно-правовой запрет применения силы не распространяется на вооружение. Поскольку ст. 51 Устава ООН прямо признает право на самооборону, постольку подготовка к самообороне путем вооружения также должна рассматриваться правомерной по Уставу и не может квалифицироваться в качестве угрозы миру <201>. С другой стороны, в ходе окончательного урегулирования кувейтского кризиса Совет Безопасности возложил на Ирак широкие обязанности по разоружению, и это не вызвало тогда возражений, во всяком случае в юридическом плане, поскольку продолжающаяся именно в Ираке подготовка к войне оценивалась как угроза миру <202>. Меры по вооружению, в которых усматриваются агрессивные намерения, должны быть квалифицированы в качестве угрозы миру по смыслу ст. 39 Устава ООН. В практике Совета Безопасности рассматривается также содействие государства международному терроризму <203>, а сами акты терроризма определяются как угроза миру <204>. Это положение послужило основой принудительных мер невоенного характера <205>, принятых Советом Безопасности в отношении Ливии в связи с невыдачей подозреваемых во взрыве над Локерби <206>, а также в отношении Талибана <207>. Угрозой миру также считается распространение оружия массового поражения, что одновременно служит основой широких действий Совета Безопасности <208>.

politologischer Sicht, ebd, 77ff; Frowein // Simma (Fn 69) Art 39 Rn 5ff; Graf Vitzthum. Frieden und Krieg im , 18 (1985) 421ff; Sorel. de la notion de menace contre la paix //

(Fn 199) 3ff.

<201> См. выводы Международного суда по делу "Nicaragua": ICJ Rep 1986, 14, 135.

<202> Marauhn. The Implementation of Disarmament and Arms Control Obligations Imposed upon Iraq by the Security Council, 52 (1992) 781ff.

<203> См. Резолюции СБ ООН 1214 от 08.12.1998, 1267 от 15.10.1999, 1333 от 19.12.2000.

<204> См. Резолюции СБ ООН: 1368 от 12.09.2001, 1373 от 28.09.2001, 1377 от 12.11.2001, 1438 от 14.10.2002, 1452 от 20.12.2002, 1455 от 17.01.2003, 1516 от 20.11.2003, 1526 от 30.01.2004, 1530 от 11.03.2004.

<205> . Terrorism // Wolfrum/Philipp (Fn 85) 1220 (Rn 13).

<206> Резолюция S/RES/748 от 31.03.1992.

<207> Резолюции СБ ООН: 1267 от 15.10.1999, 1333 от 19.12.2000.

<208> Резолюция S/RES/1540 от 28.04.2004. о распространении оружия массового поражения. Резолюция S/RES/1718 от 14.10.2006 по Северной Корее: в ее основе лежит вывод о том, что приобретение атомного оружия и ракетоносителей представляет собой угрозу миру; в то время Северная Корея уже не была стороной Договора о нераспространении ядерного оружия.

44. Если понятие мира определять не только как неприменение военной силы в межгосударственных отношениях, но и рассматривать позитивные элементы в качестве составных частей понятия мира (например, соблюдение основных прав человека, позитивное понятие мира), понятие угрозы миру и нарушения мира автоматически расширяется. Таким образом, можно заключить, что определенные нарушения норм международного права, даже если они не связаны напрямую с вооруженной реакцией других государств, представляют собой угрозу миру. Это положение действует в отношении грубых и постоянных нарушений прав человека каким-либо государством. Однако в ситуациях, когда притеснение определенных групп населения и грубые нарушения прав человека давали повод принять соответствующие меры, Совет Безопасности долгие годы уклонялся от обозначения таких нарушений как прямой угрозы миру (меры против Южной Родезии <209>, Южной Африки <210> и Ирака <211> относительно притеснения курдов и других групп населения; ситуация в Сомали <212>, Руанде <213>) <214>. Совет Безопасности обычно старался выявить элементы угрозы миру в традиционном смысле и обозначить их как основу для использования своих полномочий. Ранее Совет Безопасности все же преодолевал такую сдержанность, не закладывая в основу своих решений позитивное понятие мира в полном объеме (Гаити <215>, Восточный Тимор <216>, Дарфурский конфликт <217>), причем осторожные формулировки в определении угрозы миру в Косове перед вмешательством в конфликт государств НАТО <218> можно толковать в контексте прежней практики.

--------------------------------

<209> Резолюция S/RES/217 от 20.11.1965: VN 13 (1965) 214; Резолюция S/RES/221 от 09.04.1966: VN 14 (1966) 68f.

<210> Резолюция S/RES/418 от 04.11.1977: VN 25 (1977) 198.

<211> Резолюция S/RES/688 от 05.04.1991: VN 39 (1991) 77. <212> Резолюция S/RES/794 от 03.12.1992.

<213> Резолюция S/RES/929 от 22.06.1994. <214> Frowein (Fn 200) Rn 19ff; Bothe (Fn 98) 293ff. <215> Резолюция S/RES/940 от 31.07.1994. <216> Резолюция S/RES/1264 от 15.09.1999.

<217> Резолюция S/RES/1556 (2004); Bothe (Fn 182) 8ff. <218> Резолюция S/RES/1199 от 23.09.1998.

45. Указанные Резолюции затрагивают вопрос о юридических границах полномочия Совета Безопасности по определению угрозы миру <219>. При этом понятия, применяемые в ст. 39 Устава ООН, относятся к правовым понятиям. Статья 39 не наделяет Совет Безопасности полномочием устанавливать по собственному усмотрению, не ограниченному правом, наличие ситуации, подлежащей его компетенции на вмешательство. Речь идет скорее о юридически обязательной компетенции по установлению (ситуации). При этом, однако, необходимо предоставить Совету Безопасности возможность оценки. Сомнения, сопровождающие определение ситуаций, в которых полномочия Совета Безопасности по главе VII Устава ООН подлежат активизации, значительно усложняют вопрос о

контроле над соблюдением юридических границ. Во многих случаях меры, предложенные или принятые Советом Безопасности, оказались юридически спорными <220>. Международный суд ООН не имеет прямых полномочий по контролю над соблюдением положений Устава другими органами ООН <221>. Непосредственно органы, а не заинтересованные государства могут лишь ходатайствовать о вынесении Судом консультативного заключения по правовым вопросам <222>. Дискутируется также проблема, может ли МС ООН в рамках подсудных ему межгосударственных споров рассмотреть дополнительный вопрос о правомерности мер Совета Безопасности. Таким образом, не исключено, что практика Совета Безопасности и впредь останется спорной и лишь со временем будет достигнут

консенсус, который приведет, наконец, к однозначному толкованию ст. 39 или других норм Устава ООН.

Conseil de est-il possible? Ebd, 255ff; Martenczuk. Rechtsbindung und Rechtskontrolle des

Weltsicherheitsrats, 1996; Martenczuk. The Security Council, International Court of Justice and Judicial Review: What Lessons from Lockerbie, EJIL 10 (1999) 517ff; о ситуации в Ираке см.: Bruha. Irak-Krieg und Vereinte Nationen, AVR 41 (2003) 295 (300ff).

<220> Bruha (Fn 199) Rn 26ff.

<221> Oellers-Frahm. International Court of Justice, EPIL II (1995) 1084 (1098f); Gowlland-Debbas // Zimmermann/Tomuschat/Oellers-Frahm (Hrsg). The Statute of the International Court of Justice, 2006, Art 7 UN-Charter Rn 42ff.

<222> Bedjaoui (Fn 219) 286f.

46. Если после определения ситуации по правилам ст. 39 Устава Совет Безопасности ограничится рекомендациями, то дальнейших ограничений не последует. В числе важнейших примеров таких рекомендаций можно назвать решение Совета Безопасности, которое привело к военной акции США и их союзников в ответ на нападение Северной Кореи на Южную Корею <223>. Полномочие Совета Безопасности по предоставлению рекомендаций считается очевидным. Но оно должно рассматриваться в сочетании с его организационными полномочиями (ст. ст. 29, 100 Устава ООН), что позволяет использовать миротворческие силы также на основании рекомендаций <224>. Миротворческие силы используются только при согласии всех непосредственно заинтересованных сторон (именно это является, или являлось, по крайней мере до кризиса в Сомали, основным критерием). Таким образом, Совет Безопасности может рекомендовать использование миротворческих сил или миссий наблюдателей, и стороны могут последовать данной рекомендации; это послужит достаточным основанием для использования указанных формирований.

--------------------------------

<223> Резолюция S/RES/83 от 27.06.1950: Wellens. Resolutions et declarations du Conseil de (1946 - 1952), 1993, 334.

<224> Bothe (Fn 147) Rn 66ff.

47.Статья 40 Устава ООН наделяет Совет Безопасности полномочием на принятие временных мер <225>. Они обычно включают решение о прекращении военных действий, а также (во многих случаях) требование к сторонам конфликта об отводе их вооруженных сил за определенную линию <226>. Поскольку ст. 40 Устава ООН связана с организационными полномочиями Совета Безопасности, постольку на этом основании миротворческие силы также могут быть использованы для осуществления контроля за соблюдением соглашения о прекращении огня.

--------------------------------

<225> Frowein (Fn 200) Art 40 Rn 1. <226> Frowein (Fn 225) Rn 9ff.

48.Статья 41 Устава ООН предусматривает применение всех возможных средств невоенного характера для осуществления давления на государство, которое не соблюдает своих обязанностей по поддержанию мира <227>. Перечень мер в предл. 2 ст. 41 не является исчерпывающим. Приведенные меры ориентированы на прекращение всех международных, особенно экономических, отношений с государством, нарушающим мир. Такие принудительные меры невоенного характера почти не применялись на протяжении многих десятилетий, за исключением мер, принятых против Родезии <228>

иЮжной Африки <229>. В последнее время они применялись в отношении Ирака <230>, распадавшейся Югославии <231>, Ливии <232>, Сомали <233> и Афганистана. Разнообразны меры Совета Безопасности, направленные против терроризма, особенно меры, которые нацелены на разрушение его финансовой основы <234>. Вопрос о действенности эмбарго вызывает споры. Во-первых, возникает проблема эффективности; во-вторых, следует помнить, что такие меры касаются не только ответственных за принятие решений лиц, которые должны быть принуждены к действиям в соответствии с Уставом, но, как правило, они затрагивают все население соответствующей страны. В таком случае последствия указанных мер могут вызвать проблемы, связанные с соблюдением прав человека. В новейшей практике это является основанием для изъятия определенных товаров гуманитарной помощи из перечня грузов, подлежащих эмбарго <235>. Кроме эмбарго, ст. 41 Устава позволяет принять также другие меры, в числе которых - создание международных трибуналов по делам военных

преступников (бывшая Югославия и Руанда) <236>, институциональное и финансовое урегулирование возмещения ущерба, причиненного в результате конфликта (Ирак), а также система контроля над вооружениями (Ирак) <237>. Основа и границы применения мер Совета Безопасности соответствуют их нацеленности на поддержание или восстановление мира в определенной ситуации по смыслу ст. 39 Устава ООН. Однако Совет Безопасности пошел дальше и решил в отношении общих угроз миру (терроризм, распространение оружия массового поражения) принять общие меры квазизаконодательного характера. Вопрос о допустимости данных мер является спорным <238>. Если предположить, что также общие угрозы (оба указанных выше примера) подпадают под понятие угрозы миру по ст. 39 Устава ООН, то Совет Безопасности должен иметь возможность принимать решения по таким общим мерам <239>.

--------------------------------

<227> Frowein (Fn 200) Art 41 Rn 8ff.

<228> Резолюция S/RES/253 от 29.05.1968: VN 16 (1968) 130ff. <229> Резолюция S/RES/418 от 04.11.1977.

<230> Резолюция S/RES/661 от 06.08.1990.

<231> Резолюция S/RES/713 от 25.09.1991.

<232> Резолюция S/RES/748 от 31.03.1992.

<233> Резолюция S/RES/733 от 23.01.1992: VN 41 (1993) 61; среди примеров - меры против Либерии (S/RES/788 v 19.11.1992: VN 41 (1993) 117), Гаити (S/RES/841 v 16.06.1993: UNYB 47 (1993) 342) и Анголы (S/RES/864 v 15.09.1993: UNYB 47 (1993), 256). В целом см. в Интернете информацию

Kontext, 63 (2003) 879ff.

<235> В отношении Ирака см. Резолюцию S/RES/661 от 06.08.1990; см. также: Резолюцию 4 (F), принятую на 26-й международной конференции Красного Креста 1995 (IRRC 78 (1996) 72 (77)). См.:

Conlon. Die Sanktionspraxis der UNO, 1995, 327, 334f; Cordesman. Iraq and the

War of Sanctions, 1999; Gasser. Collective Economic Sanctions and International Humanitarian Law,

56 (1996) 880ff; van Genugten/de Groot (Hrsg). United Nations Sanctions: Effectiveness and Effects, Especially in the Field of Human Rights, 1999; Kulessa/Stark. Peace Through Sanctions? Recommendations for German UN Policy, Int Peacekeeping 4 (1998) 143ff; Segal. Economic Sanctions: Legal and Policy Constraints, IRRC 81 (1999) 763ff.

<236> Graefrath. Jugoslawientribunal - trotz Grundlage, NJ 47 (1993)

433ff; Heintschel v. Heinegg. Die Errichtung des Jugoslawien-Strafgerichtshofes durch Resolution 827, 1993 // (Hrsg). Verbrechen vor dem Jugoslawien Tribunal, nationalen Gerichten und dem internationalen Strafgerichtshof, 1999, 63 ff; см. также: решение Трибунала по Югославии по делу

(ILM 35 (1996) 35).

Marauhn. The Implementation of Disarmament and Arms Control Obligations Imposed upon Iraq by the Security Council, 52 (1992) 781ff; Sur. Security Council Resolution 687 of 3 April 1991 in the Gulf Affair, 1992;

Tanner (Hrsg). From Versailles to Baghdad. Post War Armamement of Defeated States, 1992; United Nations Department of Public Information (Hrsg). The United Nations and the Iraq-Kuwait Conflict 1990 - 1996, 1996; Zedalis. An Analysis of Some of the Principal Leading Question Relating to UN Weapons Inspections in Iraq, NordJIL 67 (1998) 249ff.

<238> Wagner. Die wirtschaftlichen des Sicherheitsrates nach dem 11. September 2001 im Kontext - Von Wirtschaftssanktionen zur Wirtschaftsgesetzgebung? 63 (2003) 879

(909ff).

<239> О пределах полномочий Совета Безопасности по постконфликтному миротворчеству см.: Wheatley. The Security Council, Democratic Legitimacy and Regime Change in Iraq, EJIL 17 (2006) 531ff.

49. В случае недостаточности мер невоенного характера ст. 42 Устава ООН предусматривает

военные меры. Такие меры осуществляет Совет Безопасности; государства-члены предоставляют в его распоряжение вооруженные силы (предл. 1 ст. 42, абз. 1 ст. 43 Устава). Таким образом, вооруженные силы используются под руководством Совета Безопасности. Устав ООН исходит из того, что Совет Безопасности введет военную структуру управления, для чего создается также военно-штабной комитет (ст. 47 в сочетании со ст. ст. 45 и 46 Устава). Если Совет Безопасности отказывается от исполнения функции управления и уполномочивает отдельные государства принять военные меры, это в любом случае не относится к мерам, прямо предусмотренным ст. 42 Устава ООН <240>. Тем не менее вооруженные силы, используемые согласно ст. 42 Устава ООН, состоят из подразделений, предоставляемых в распоряжение государствами-членами. Обязанность по предоставлению вооруженных сил не вытекает непосредственно из Устава, точное определение военных обязательств закрепляется в дополнительном соглашении в соответствии со ст. 43 Устава ООН. Такие соглашения до сих пор не заключались. Однако это не означает, что ст. 42 Устава в настоящее время не подлежит применению. При наличии политической воли и возможности, предусмотренной конституционным правом, государства могут без предварительного заключения соглашения (ст. 43 Устава) предоставлять в распоряжение ООН вооруженные силы для осуществления принудительных мер, установленных ст. 42 Устава ООН <241>.

--------------------------------

<240> См. доклад Генерального Секретаря ООН "Повестка дня для мира" (примеч. 186) § 42; иное мнение см.: Frowein (Fn 200) Art 42 Rn 21ff.

<241> Frowein (Fn 240) Rn 16 und Art 43 Rn 18.

50. Наконец, утвердилось толкование Устава ООН, согласно которому для реализации определенных действий по разрешению конфликта Совет Безопасности может уполномочить отдельные государства или группы государств на применение военной силы (в конфликтах в Ираке/Кувейте, бывшей Югославии, Сомали, Руанде, Гаити и Восточном Тиморе, в Ираке с 2003 года) <242>. В политическом и юридическом плане эта концепция вызывает сомнения, поскольку она в одностороннем порядке открывает крупным державам возможности действовать по своему усмотрению и ставит под вопрос концентрацию полномочий по принятию решения о применении силы, что как раз представляет цель и смысл Устава ООН <243>. Практика изменилась после кувейтского конфликта. Такие широкие и неконтролируемые полномочия на применение силы, имевшие место в период указанного конфликта, больше уже не предоставлялись <244>. В юридической плоскости можно заключить, что компетенция по уполномочиванию вытекает из совокупности полномочий Совета Безопасности, указанных в ст. ст. 39, 40, 42 и 48 Устава ООН как предполагаемая компетенция (implied power) <245>. Это превратилось в постоянную и тем самым образующую обычное право практику, которая в случае распада государственного правопорядка распространяется на действия в защиту местного населения и гарантирует постконфликтное миротворчество <246>, пределы которого иногда трудно установить.

--------------------------------

<242> См. абз. 24.

<243> Bothe. Peace-Keeping and the Use of Force - Back to the Charter or Political Accident? Int Peacekeeping 1 (1994) 2 (4).