Статус оговорок в международном праве: ловушка для практиков
В вышедшем три года назад посте по случаю 50-летия Международных пактов о правах человека 1966 г. (далее – Пакты о правах человека, Пакты) я отмечал, что близкое к 100% участие в обоих Пактах самых разных по политическому режиму и по господствующей религии государств (в том числе и тех, в которых дела с правами человек далеки от идеала) достигнуто за счет определенной мягкости и гибкости в вопросах соблюдения норм пактов, изначально допускающей некий уровень неисполнения. Если бы Пакты предлагали жесткий подход к государствам-нарушителям, то многие страны просто отказались бы в них участвовать.
В этом году отмечается 50-летний юбилей Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (далее – ВКПМД, Конвенция). Это событие равно как само значение Конвенции для современного международного права стали центральной темой состоявшихся в МГУ 25 октября 2019 г. ежегодных Тункинских чтений. Знакомство с сегодняшней практикой применения положений ВКПМД позволяет сделать вывод, что для многих стран еще одним фактором, повлиявшим на их решение участвовать в Пактах о правах человека, стала предусмотренная нормами Конвенции и широко применяемая на практике возможность делать неограниченное количество разнообразных оговорок к любому договору, в том числе и соглашениям о правах человека. Сделанные при подписании или ратификации соглашения оговорки направлены на исключение или изменение действия положений данного соглашения для государства, заявившего оговорку. Фактически речь идет о присоединении к международному соглашению на собственных условиях, когда сам договор рассматривается как некое меню, из которого можно что-то выбрать, а от чего-то можно отказаться. Именно осознание такой возможности позволило США в 1990-х годах принять решение о ратификации Пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (далее также– Пакт) и ряда других универсальных договоров о правах человека, отойдя от принятой в конце 1940-х годов и крайне уязвимой для критики жесткой политики неучастия в таких договорах (об оговорках, сделанных США при присоединении к Пакту, будет сказано ниже).
В прошлом году такой возможностью присоединиться к Пакту о гражданских и политических правах 1966 г. на собственных условиях в виде многочисленных оговорок решил воспользоваться Катар, ставший третьей страной Персидского Залива, ратифицировавшей этот Пакт (после Кувейта в 1996 г. и Бахрейна в 2006 г.). Вполне возможно, это было сделано с целью улучшить свое резюме в преддверии Чемпионата мира по футболу, который пройдет в Катаре в 2022 г. В соответствии с этими оговорками целый ряд ключевых положений Пакта будет применяться Катаром только в том случае, если это не противоречит нормам шариата, конституции и национальному законодательству.
Надо отдать должное Катару, который решил не делать оговорку крайне общего и расплывчатого характера, которую до него заявляли ряд исламских стран, присоединяясь к универсальным конвенциям о правах человека (наподобие оговорки, сделанной Мальдивами к Конвенции об устранении любых форм дискриминации по отношению к женщинам 1979 г.:
«Правительство Мальдивской Республики будет соблюдать положения Конвенции за исключением тех из них, которые Правительство посчитает противоречащими принципам Шариата».
Оговорки и заявления, сделанные Катаром, представляют особый интерес по двум причинам. Во-первых, они вызвали возражения рекордного числа стран (21), а во-вторых, они стали первыми оговорками к Пакту о гражданских и политических правах 1966 г., сделанными после принятия Комиссией ООН по международному праву (далее – КМП ООН) в 2011 г. документа под названием «Руководящие принципы по оговоркам к международным договорам» (“Guide to practice on Reservations to Treaties”). В силу этого оговорки Катара, точнее их дальнейшая судьба, станет первым испытанием нового режима оговорок, который уже получил название «Вена плюс». Однако для того, чтобы объяснить все неискушенному читателю, лучше начать от печки, то есть с положений ВКПМД, применимых к оговоркам, и истории их разработки.