Право и институты Европейского Союза
История создания Европейского Союза
Первым документом, в котором было предусмотрено создание интеграционного объединения, стала декларация Роберта Шумана в 1950 году. В этом документе предполагалось создание сообщества по углю и стали, предполагавшего общий рынок угля и стали. В основе этой идеи лежало предположение, что уголь и сталь нужно вывести из-под национальной юрисдикции под управление сильной наднациональной структуры, потому что в 1950 году уже создается ФРГ и стало очевидным, что она получит под свое управление область, где сосредоточены основные заводы, производящие оружие (танки и различные снаряды). Чтобы успокоить страхи о том, что Германия возродит свою мощь, была выдвинута идея вывести рынок угля и стали из-под национальной юрисдикции.
Договор о создании Европейского Объединения угля и стали (ЕОУС) был подписан в 1951 году в Париже (Парижский договор). Договор подписали 6 стран - Италия, Германия, Франция, Нидерланды, Бельгия и Люксембург. Договор был рассчитан на 50 лет, он автоматически истек в 2002 году. Первый опыт показался удачным, поэтому предложили переключиться с интеграции двух рынков к политической интеграции. Начался процесс обсуждения договоров о создании Европейского Оборонительного Сообщества (1952 год) и Европейского Политического Сообщества (1953 год), но их постигла неудача, новое французское правительство отказалось их ратифицировать. Сейчас эти договоры воспринимаются как попытка сильно забежать вперед. Приходит понимание, что есть правила интеграции, их не миновать, нужно двигаться постепенно.
Прежде всего нужно начинать с экономики. В 1957 году в Риме подписываются договоры о создании еще двух сообществ - Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС) и Европейского Сообщества по атомной энергии (Евроатом). Итого в 1950-е годы шестью странами создается три европейских сообщества. Каждая из этих организаций с точки зрения международного права - это субъект международного права со своими исполнительными и законодательными органами. С самого начала, хотя договоры содержали положения о создании в рамках сообществ суда, в 1957 году был принят отдельный протокол о создании Общего Суда Сообществ. Также была создана общая для трех сообществ Европейская Ассамблея - консультативный орган из депутатов национальных парламентов. Дальнейшее развитие показало, что система управления тремя сообществами удачна, но она нуждается в реформировании.
В 1965 году подписывается Договор о создании общих Совета и Комиссии Сообществ, то есть создается общий исполнительный и общий законодательный органы. Имеется три сообщества, три субъекта международного права, но у них общие законодательные, исполнительные, судебные и квазиисполнительные органы.
Европейское Экономическое Сообщество предусматривало создание единого рынка. Рынок оказался привлекательной идеей, поэтому практически сразу после его создания государства начали подавать заявки на вступление. В 1961 году первый раз подает заявку Великобритания, но Президент Франции 3 раза отвергал их вступление. В 1972 году проходит первый процесс расширения, подписывают договоры о вступлении в европейские сообщества Великобритания, Дания, Ирландия и Норвегия, однако в итоге на референдуме норвежцы отказались от присоединения. В 1981 году присоединяется Греция, в 1986 году - Португалия и Испания. К середине 1980-х годов, таким образом, в состав европейских сообществ входило 12 государств, что нашло свое отражение и на флаге Европейского Союза (12 звезд).
В середине 1980-х годов к лидерам европейских стран приходит понимание, что нужно проводить реформы. Председателем Комиссии стал Жак Делор, который подготовил пакет законодательных предложений. Стартовал «Проект 1992» - это проект завершения создания единого внутреннего рынка к концу 1992 года. Нужно было принять и имплементировать пакет из 200 нормативных актов. Проект завершается успешно, экономический эффект заметен невооруженным глазом (резко снижаются затраты на продажи, административные расходы).
Тут же возникает идея внести изменения в учредительные договоры, создать нечто общее, а не три сообщества. В 1992 году начинает работать Межправительственная конференция, которая разрабатывает договор о создании Европейского Союза. Предполагалось, что будет создан Европейский Союз как субъект международного права, и он заменит три сообщества. Проект был согласован, более того, он предусматривал в самом тексте положения о поэтапном создании валютно-экономического союза и переходу к единой валюте (лиры, марки, драхмы были неудобны в использовании).
К моменту, когда уже все было готово, когда главы государств приехали на подписание, Дания заявила о том, что боится потерять суверенитет, был предложен компромисс. Договор о создании Европейского Союза все-таки подписывается (Маастрихтский договор 1992 года), но в нем нигде не написано о том, что представляет собой Европейский Союз, оказались выкинуты слова из договора, что Европейский Союз - субъект международного права. В итоге с 1992 года по 2009 год Европейский Союз существовал как процесс, нечто в движении без какой-либо организационной составляющей. Так как не был создан субъект международного права, пришлось разделить договор о создании Европейского Союза на два договора - Договор о создании Союза и Договора о внесении изменений в учредительные договоры Сообществ (три сообщества продолжали существовать).
Сам по себе Европейский Союз - это процесс, который стоит на трех опорах:
а) осталось три сообщества, принятие решений происходит квалифицированным большинством, суд европейских сообществ осуществляет судебный контроль за этими решениями;
б) общая внешняя политика и политика в области безопасности;
в) общая политика в области внутренних дел и правосудия;
Особенность второй и третьей опоры состоит в том, что все решения в рамках этих опор принимаются консенсусом, а со стороны Суда ЕС отсутствует какая-либо юрисдикция.
После подписания Маастрихтского договора была реализована его важная часть - о поэтапном переходе к единой валюте. С 1 января 2002 года 12 стран из 15 выразили свое согласие и оказались готовы к переходу на единую валюту - евро (отказались Великобритания, Дания и Швеция).
После этого началось расширение на Восток. Для ЕС наступает момент выбора - уже тогда было понятно, что структура институтов, которая существовала на тот момент, хороша для организации, куда входит около 10 государств, поэтому нужно было провести институциональную реформу, чтобы она лучше отвечала потребностям большой группы государств. Встал вопрос, когда проводить эту реформу - сначала принять страны Восточной Европы и потом проводить реформу либо сначала провести реформу, а потом принять эти страны. Был выбран первый вариант, но надежды не оправдались (чувство благодарности должно было переполнять страны Восточной Европы и предполагалось, что они должны были голосовать так, как им скажут, но они оказались крайне неблагодарны, особенно Венгрия и Польша, которые в открытую идут на конфликт). Не отреформировав процесс принятия решений и приняв новых членов в свой Европейский Союз сам процесс принятия решений стал еще более сложным.
На сегодня официальный статус кандидатов дает право на существенные льготы, в том числе и экономические (беспошлинный ввоз товаров в ЕС). Кандидатами являются Албания, Македония, Сербия, Турция и Черногория.
Исландия, пораженная экономическим кризисом в 2009 году, решила вступить в ЕС для решения своих проблем, однако, посмотрев, что там творится, отозвала свою заявку в 2015 году. Заявка Швейцарии была заморожена. Великобритания проголосовала за выход из ЕС, нанеся сильный удар по тому, что ЕС обладает привлекательностью. Венгрия грозит введением смертной казни, у Польши не затихает политический скандал в отношении контроля над СМИ. ЕС впервые стоит на пороге принятия санкций в отношении государств-членов. Санкции предусмотрены ст. 7 Договора, которая еще никогда не была применена. Она предусматривает приостановление некоторых прав (включая право голоса) при существовании серьезной и очевидной угрозы.
В середине 2000-х годов, когда прошло первое большое вступление в ЕС, его охватила эйфория, будущее казалось безоблачным. Разрабатывается Договор о Конституции для ЕС (Конституционный договор). Договор предусматривал институциональную реформу. Его приняли и начинается его ратификация. Все ожидали, что ратификация пройдет без проблем, но сначала против высказалась Голландия, а затем и Франция, после чего стало понятно, что договор ратифицировать не получится. Процесс ратификации свернули, а на официальном уровне ввели негласный запрет, что упоминать о создании этого документа не стоит.
Было принято решение о создании менее амбициозного договора (убрать всякое упоминание о какой-то федерации, о потере суверенитета). В 2007 году разрабатывается и начинает ратифицироваться Лиссабонский договор. Проблемы с ратификацией возникли в Ирландии и Чехии, тем не менее неожиданно для многих договор ратифицируется и вступает в силу с 1 декабря 2009 года. Это важная дата, поскольку договор содержит множество формулировок, что что-то меняется спустя определенное время после вступления договора в силу.
Лиссабонский договор текстуально состоит из двух документов: Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (переименованный бывший Договора о ЕЭС, то есть с точки зрения международной правосубъектности ЕЭС был трансформирован в Европейский Союз). По Лиссабонскому договору появляется Европейский Союз как субъект международного права, закончилось существование трех сообществ. Исчезает структура из трех опор. Проходит реформа институтов, направленная на повышение эффективности. Новшеством является то, что юрисдикция Суда ЕС распространяется на вопросы бывшей третьей опоры (беженцы, полиция, внутренние дела), вне юрисдикции суда пока остаются вопросы внешней политики и безопасности. Согласно Договору Хартия основных прав ЕС получает статус обязательного документа, статус учредительных договоров. ЕС получает свой флаг и гимн (Бетховен - «Прелюдия к «Оде к Радости»).
Вступление в Европейский Союз. Выход из Европейского Союза
Для вступления в Европейский союз страна-кандидат должна соответствовать Копенгагенским критериям, принятым в июне 1993 года на заседании Европейского совета в Копенгагене. Критерии требуют, чтобы в государстве соблюдались демократические принципы, принципы свободы и уважения прав человека, а также принцип правового государства. Также в стране должна присутствовать конкурентоспособная рыночная экономика, и должны признаваться общие правила и стандарты ЕС, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза. Дополнительное требование (не копенгагенский критерий) о том, что все потенциальные члены должны привести свои законы в соответствие с принципами европейского права.
Присоединение не является автоматическим. Перед тем, как страна начинает претендовать на вступление в ЕС, она обычно подписывает соглашение о присоединении, после чего начинается подготовительный этап для вступления в Союз (в этот период страна статус наблюдателя в органах ЕС). Так как многие страны не соответствуют Копенгагенским критериям, им необходим определенный период времени, чтобы привести себя в порядок. В период подготовки к присоединению государству оказывается финансовая и техническая поддержка.
Комиссия затем изучает законы вступающего в Союз государства и определяет, какие существуют различия. Для того, чтобы оценить прогресс, достигнутый страной в процессе подготовки к вступлению в Европейский Союз, Комиссия ЕС регулярно представляет доклады в Европейский Совет. Позже Европейский Совет просит Комиссию подготовить заключение о готовности страны начать переговоры. Совет может принять или отклонить мнение Комиссии. Затем подписывается договор о присоединении, который должен быть ратифицирован всеми странами-членами Союза, институтами Союза (Советом ЕС, Комиссией и Европарламентом). Кроме того, государство-кандидат должно заручиться согласием своих граждан, выраженным решением национального парламента или на референдуме.
Весь процесс вступления в ЕС, как правило, занимает около десяти лет, хотя в некоторых странах, в частности, в Швеции, Финляндии и Австрии этот процесс проходил быстрее, занимая лишь несколько лет. В то же время в Турции этот процесс занимает уже несколько десятилетий.
В настоящий момент 5 стран имеют статус кандидата: Албания, Македония, Сербия, Турция и Черногория. Босния и Герцеговина и Косово входят в официальную программу расширения, однако Европейская комиссия не относит Косово к независимым государствам, так как независимость страны от Сербии признана не всеми членами союза.
В 50-й статье Лиссабонского договора закрепляется право государства, являющегося членом ЕС, на добровольный выход из состава Европейского союза. Указано, что каждый член ЕС может принять соответствующее решение согласно своему внутреннему законодательству. Государство-член Евросоюза, принявшее решение о выходе, должным образом уведомляет о своем решении Европейский совет. Далее ЕС (в лице Европейской комиссии) на основе предписаний, установленных Европейским советом, проводит переговоры и заключает с государством соглашение, которое определяет порядок его выхода из Евросоюза и основы их будущих взаимоотношений. После подготовки соглашения оно направляется в Европарламент на одобрение, после чего Европейский совет от имени Европейского союза на основе квалифицированного большинства заключает соглашение о выходе государства из состава ЕС. Если данное соглашение не будет заключено, то по истечении 2 лет с момента уведомления государством Европейского совета выход осуществляется в одностороннем порядке.
Ни одно государство пока не покидало союза, однако Гренландия, автономная территория Дании, вышла из состава Сообществ в 1985 году. До 2016 года ни одно государство никогда не проводило национальный референдум о выходе из Европейского Союза, хотя в 1975 году в Великобритании состоялся всенародный референдум о выходе из его предшественника, ЕЭС, и тогда 67,2% избирателей проголосовали за то, чтобы остаться в Сообществе. Повторно Великобритания провела референдум 23 июня 2016 года, чтобы решить оставаться ли ей членом Европейского Союза или стать независимой. Результаты голосования показали, что 51,9% высказались за выход из ЕС.