Структура международных организаций, их компетенция, принятие постановлений и бюджет
Международная организация состоит обычно из следующих звеньев: высший орган, исполнительный орган, административный орган, комитеты и комиссии по специальным вопросам. В некоторых организациях предусматривается создание юридических органов. Структура ООН имеет свою специфику: деление на главные и вспомогательные органы.
В состав высших органов (конгрессы, ассамблеи, генеральные конференции) входят все государства - члены организации. Каждое государство, как правило, имеет один голос независимо от количества населения и экономической мощи. В компетенцию высшего органа входит рассмотрение всех важных вопросов деятельности организации, прием в нее, выборы членов исполнительных органов, генерального секретаря, утверждение бюджета организации.
Задача исполнительных органов состоит в принятии оперативных решений. В универсальных организациях - это органы ограниченного членского состава, число членов которых колеблется от 32 (ИМО) до 56 (МОТ). Членами являются, как правило, государства, и только в исключительных случаях ими могут быть также национальные коммерческие организации. Выборы исполнительных органов осуществляются на основе справедливого географического представительства, равного представительства групп государств с несовпадающими интересами.
Административные органы - секретариаты, возглавляемые генеральным секретарем (директором). Персонал секретариата подразделяется на три категории: высшие административные должностные лица, класс специалистов и обслуживающий персонал. Генеральный секретарь избирается высшим органом организации на срок 3-6 лет с возможностью переизбрания. Остальной персонал секретариата назначается генеральным секретарем, подбор персонала должен производиться на широкой географической основе с учетом его квалификации. Обязанности персонала носят международный характер, то есть персонал несет ответственность перед международной организацией и не должен запрашивать или получать какие-либо указания от государств - членов организации.
Комитеты и комиссии по специальным вопросам образуются по-разному. Одни из них предусмотрены уставами, другие - создаются в процессе деятельности организации в качестве временных или постоянных вспомогательных органов. Состав участников различен по числу и характеру. Членами одних являются государства (Комитет по безопасности на море в Международной морской организации), членами других - физические лица (члены Международного комитета регистрации частот в Международном союзе электросвязи). Одни - органы ограниченного членского состава, членами других являются все государства - участники организации.
Юридические органы также составляют структурное звено в отдельных международных организациях. К их числу относятся Международный Суд ООН, Суд ЕС, Административные трибуналы ООН, МОТ, Суд Организации американских государств. Международный Суд ООН рассматривает споры между государствами. Право международных организаций ограничивается запросом консультативных заключений Суда. Административные трибуналы компетентны рассматривать заявления сотрудников международных организаций по поводу несоблюдения организацией условий договора о найме персонала.
Деятельность организации имеет правомерный характер в том случае, если она осуществляется в соответствии с ее компетенцией. Компетенция международной организации проявляется в компетенции ее органов. Государства не только устанавливают компетенцию организации, но и договариваются о распределении ее между органами организации. Необходимо различать два вида компетенции: предметную, то есть определяющую круг вопросов, которые подлежат ведению организации, и юрисдикционную, определяющую юридическую силу актов по вопросам, входящим в предметную компетенцию организации.
Предметная компетенция связана с понятием внутренних дел государства. Так, в Уставе ООН специально указывается на недопустимость вмешательства этой Организации во внутренние дела государств. ООН может вмешиваться не во внутренние дела государств, а в споры или ситуации, которые, с точки зрения ООН, могут создавать угрозу международному миру или создали угрозу миру. Предметная компетенция организации может быть не только непосредственно предусмотрена в учредительном акте, но и подразумеваться, исходя из положений данного акта (подразумеваемая компетенция). Международный Суд ООН в Консультативном заключении от 11 апреля 1949 года по вопросу «О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН», сделал вывод о том, что ООН обладает качеством международной правосубъектности на основе подразумеваемой компетенции ООН. Помимо концепции подразумеваемой компетенции была выдвинута концепция «имманентной компетенции», которая предлагает руководствоваться в основном целями международной организации, а не положениями ее устава, однако отношение отечественной науки к этой концепции отрицательное.
Юрисдикционная компетенция решается ее учредительным актом. Органы международных организаций принимают обязательные постановления двух видов:
а) постановления по узкому кругу вопросов, относящемуся к организационным и финансовым вопросам их деятельности, то есть действующие в рамках международной организации и получившие название «внутреннее право» организаций;
б) постановления, имеющие обязательную силу за пределами организации на территории государств-членов наряду с их внутренними законами;
Совет Безопасности ООН вправе принимать решения, обязательные для государств-членов. Резолюции, принимаемые органами международных организаций по вопросам их деятельности (прежде всего резолюции Генеральной Ассамблеи ООН) имеют характер рекомендаций и юридически не обязательны для членов организации.
За время существования организаций процедура принятия ими постановлений претерпела значительные изменения. Вначале постановления принимались на основе принципа единогласия, который имеет две разновидности: полное и относительное единогласие. В первом случае необходимо голосование всех членов организации, и отсутствие какого-либо государства-члена на заседании или его воздержание при голосовании делают невозможным принятие решения. При относительном единогласии необходимо единогласие присутствующих и участвующих в голосовании членов организации.
При создании универсальных международных организаций в послевоенный период государства отказались от принципа полного единогласия и ввели в практику новый порядок принятия решения - большинством голосов. Принцип большинства голосов имеет три разновидности: простое, квалифицированное (2/3 голосов) и «высококвалифицированное» большинство (3/4 голосов). Принцип большинства голосов содержит формулу «присутствующие и участвующие в голосовании члены». Эта формула относится к членам, голосующим «за» или «против». Члены, которые воздерживаются от голосования, рассматриваются как неучаствующие в голосовании. Принцип большинства расценивается как прогрессивный, поскольку исключает возможность какого-либо одного государства сорвать решение того или иного вопроса, предложенного другими государствами.
В практику некоторых международных организаций (в частности, финансового характера) вошел принцип взвешенного голосования. Процедура принятия решения путем взвешенного голосования является отходом от принципа суверенного равенства государств-членов, так как число голосов, которым располагает каждый член организации, не равно и определяется пропорционально финансовому вкладу (долевому участию) в организации. Но этот принцип нельзя расценивать как нарушение суверенитета, поскольку он принят государствами на основе соглашения между ними.
В последние десятилетия широкое применение получил такой метод принятия решений как консенсус, что объясняется стремлением достичь максимального уровня осуществления государствами тех международно-правовых актов, в выработке которых они участвовали. Консенсус определяется как общее согласие без голосования, но не обязательно единогласие. Для консенсуса степень согласованности определяется отсутствием прямых возражений против принятия предлагаемого решения со стороны хотя бы одного государства-участника.
Бюджет международных организаций пополняется за счет взносов государств-членов. У каждой организации свой порядок распределения взносов в бюджет, например, в ООН доля каждой страны устанавливается в соответствии со шкалой взносов, которая пересматривается каждые три года. Шкала взносов составляется на основании принципа относительной платежеспособности государств, определяемой путем сопоставления их национальных доходов. Верхний предел взноса каждого государства не может быть более 25% бюджета (столько в настоящее время платят США), нижний предел составляет не менее 0,01%.
Государства-члены вносят свои взносы как в регулярный бюджет, так и в добровольные фонды, существующие для финансирования отдельных видов деятельности организаций. За счет взносов в регулярный бюджет финансируется вся административная деятельность организации. Оказание международными организациями системы ООН экономической и технической помощи развивающимся странам осуществляется за счет добровольных взносов государств-членов.
Помимо взносов государств-членов, средства организаций могут пополняться за счет займов. Так, ООН неоднократно обращалась к помощи займа: в 1948 году для строительства зданий ООН в Нью-Йорке, в 1957 году - для реконструкции Дворца Наций в Женеве. Ряд организаций, в том числе и ООН, получают дополнительные средства за счет торговой деятельности, главным образом от продажи почтовых марок. В 1975 году доход ООН от продажи марок достиг 8 млн долларов.
Правовое положение международных организаций в стране пребывания определяется целым рядом правовых актов: уставом международной организации, двусторонними соглашениями со страной пребывания, многосторонними соглашениями, к которым относятся Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года и Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 года, а также внутренними актами страны пребывания, например, в Великобритании Законом о международных организациях 1981 года.
Одновременно с договорами между государствами источником международного права становятся договоры с участием международных организаций. Юридическая природа соглашений, заключаемых международными организациями как договоров по международному праву, была признана Комиссией международного права еще в 1950-х годах.
Существует несколько видов международных договоров (соглашений) с участием международных организаций:
а) соглашения, заключаемые организациями с государствами (соглашения о штаб-квартире, об оказании технической помощи, о вооруженных силах);
б) соглашения, заключаемые организациями между собой (соглашения о сотрудничестве, о правопреемстве);