Статус главы муниципального образования.
Наличие главы муниципального образования является обязательным.
ФЗ 1995 г. N 154 предусматривал лишь возможность существования в ряду муниципальных выборных должностей главы муниципального образования.
ФЗ 1995 г. представлял право самим муниципальным образованиям определять способ замещения должности главы муниципального образования: глава мог либо избираться непосредственно населением либо представительным органом из своего состава.
ч. 1 ст. 36 ФЗ 2003 г.:
Глава муниципального образования - высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Основополагающие моменты в статусе главы МО:
выполняет задачи представительства соответствующей территории, т.е. он вправе от имени муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами;
является руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние и организацию всех публичных дел на данной территории;
обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений;
имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного муниципального образования.
Глава в качестве высшего должностного лица муниципального образования занимает более высокое положение, нежели все остальные должностные лица, имеющиеся в данном муниципальном образовании. Это не обязательно предполагает прямое служебное или дисциплинарное подчинение ему иных должностных лиц местного самоуправления.
Если глава возглавляет местную администрацию, тогда все иные должностные лица местной администрации находятся в его служебном и дисциплинарном подчинении.
Если глава возглавляет представительный орган, тогда в его прямом подчинении находятся служащие аппарата данного органа, а работники местной администрации в служебном отношении подчиняются главе местной администрации.
Более высокое положение → высшую ответственность за положение дел на территории муниципального образования→ вправе влиять на другие муниципальные структуры;
не является муниципальным служащим (это принизило бы его роль в отношениях с депутатами представительного органа муниципального образования, а также в территориальном руководстве);
призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.
ст. 2 ФЗ 2003 г.:
"Выборное должностное лицо местного самоуправления – д/л МСУ, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах".
Исходя из буквального смысла данного определения выборное д/л - только глава муниципального образования, избранный населением → глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования, выборным должностным лицом местного самоуправления не является. ФЗ содержит в себе явное противоречие - ведь для того, чтобы депутаты из своей среды избрали главу муниципального образования и сделали его председателем представительного органа, сначала это лицо население избирает депутатом.
Выборное д/л МСУ имеет ряд ограничений по занятию должностей в предпринимательских структурах и выполнению иной оплачиваемой работы. Такие ограничения должны распространяться на любого главу муниципального образования, а не только избранного населением.
Способы замещения должности главы муниципального образования.
Один из нескольких вариантов занятия должности главы муниципального образования выбирает само муниципальное образование и отражает в своем уставе.
ч. 2 ст. 36 ФЗ 2003 г. глава муниципального образования в соответствии с уставом:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) при избрании на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) при избрании представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ (т.е. не прямыми выборами, а делегированием) исполняет полномочия его председателя.
I вариант:
избрание главы МО посредством прямых выборов, т.е. населением.
Кем дальше будет глава, какую должность займет - председателя представительного органа или главы местной администрации - можно определить уставом МО.
В уставе можно оставить выбор за самим главой муниципального образования быть:
- председателем муниципального парламента
- или главой местного правительства (практика: чаще предпочитают должность главы местной администрации, поскольку тогда под началом главы МО находятся весь муниципальный аппарат, муниципальные служащие, а на скромное число муниципальных депутатов он найдет средства воздействия).
Глава захочет стать председателем представительного органа →"неловкость" - депутаты как бы получают готового председателя, их мнение о кандидатуре не имеет никакого значения, даже когда они настроены против него.
Такой вариант использовался при реформировании местного самоуправления после 1993 г., и тогда было немало конфронтаций между главой и депутатами.
II вариант:
население избирает депутатов представительного органа муниципального образования, а этот орган из своего состава избирает главу муниципального образования, он же автоматически становится и председателем представительного органа;
НО!!! глава муниципального образования не может в этом случае стать главой местной администрации, последний будет приглашен на должность по контракту.
Таким образом, по общему правилу Закон обязывает главу муниципального образования быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Но Закон запрещает одному и тому же лицу, ставшему главой муниципального образования, совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации.
В сельском поселении допустимо соединить в одном лице функции главы муниципального образования и главы местной администрации, и председателя представительного органа.
ФЗ 2003 г.ч.3 ст. 36: «Установленные пунктами 2 - 4 части 2 настоящей статьи ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования»
В муниципальном образовании, где представительный орган может не избираться, т.е. в поселении с числом избирателей менее 100 человек выборы главы могут происходить на сходе.
В муниципальных районах, где представительный орган не избирается населением, а формируется из представителей поселений, глава муниципального образования без вариантов является председателем представительного органа.
Полномочия главы муниципального образования.
ч. 4 ст. 36 ФЗ 2003 г. глава МО:
представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
издает в пределах своих полномочий правовые акты;
вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
В реальности глава муниципального образования, если говорить коротко, отвечает за все:
вправе вносить проекты НПА в представительный орган
Глава МО, не являющийся председателем представительного органа муниципального образования, может присутствовать на его заседаниях и выступать по рассматриваемым вопросам
В качестве главы представительного органа муниципального образования может
вести заседания представительного органа;
контролировать и обеспечивать выполнение его регламента;
подписывать решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа;
организовывать выполнение его решений;
координировать деятельность постоянных и иных комиссий и тому подобных.
вносит проект местного бюджета на рассмотрение представительного органа муниципального образования.
Глава МО, являющийся главой местной администрации, отвечает за организацию работы подразделений (управлений, отделов и др.) этого аппарата, за обеспечение руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории, обслуживание населения.
распоряжается финансовыми ресурсами муниципального образования;
руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями и учреждениями муниципальной собственности;
обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан;
отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации;
заключает договоры, соглашения;
применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих и т.п.
в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, обязан представлять представительному органу ежегодный отчет о своей деятельности, деятельности администрации муниципального района и ее структурных подразделений;
вправе предлагать вопросы в повестку дня заседаний представительного органа муниципального образования;
в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, разрабатывает и представляет на утверждение представительного органа структуру администрации муниципального образования;
утверждает положения о структурных подразделениях администрации;
назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством;
назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе;
назначает в соответствии с уставом муниципального образования собрания граждан, проводимые по его инициативе;
назначает в соответствии с уставом муниципального образования конференции граждан, проводимые по его инициативе;
ведет прием граждан, организует рассмотрение их предложений, просьб и жалоб, принимает по ним решения;
заключает от имени администрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции.
Глава муниципального образования, являющийся и главой местной администрации, обычно осуществляет свои полномочия на штатной профессиональной основе.
Глава муниципального образования - председатель представительного органа муниципального района, городского округа часто также выполняет свои функции на освобожденной постоянной основе.
Глава городского поселения - председатель представительного органа далеко не везде является освобожденным, т.к. ФЗ 2003 г. позволяет главе сельского поселения быть одновременно в "трех лицах" - главой муниципального образования, председателем представительного органа и главой местной администрации, - чаще всего это освобожденное должностное лицо.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
(вспоминаем – тут сложность: как же можно быть подотчетным депутатам, когда ты – председатель представительного органа?)
Подотчетность главы муниципального района, как правило, устанавливается в следующих формах:
1) информирование населения о текущей работе через средства массовой информации;
2) проведение встреч с населением;
3) ответы на запросы отдельных депутатов и представительного органа муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;
4) представление главой муниципального образования представительному органу ежегодного отчета о своей деятельности, деятельности администрации муниципального образования и ее структурных подразделений, о выполнении планов и программ социально-экономического развития муниципального образования. Представительный орган муниципального образования при этом может принять решение об одобрении или признании неудовлетворительными результатов деятельности главы муниципального образования.
Главы МО имеют право:
в пределах компетенции запрашивать и получать информацию в органах местного самоуправления, в органах государственной власти и в других субъектах муниципальных правоотношений
на подведомственной территории беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от их организационных форм и форм собственности.
В период действия Закона 1995 г. более двух третей глав местного самоуправления совмещали в одном лице все три главные должности муниципального образования, то по Закону 2003 г. это явление, за редким исключением, не допускается.
Срок полномочий главы муниципального образования.
Срок полномочий главы муниципального образования
не может быть менее двух и более пяти лет
начинается со дня вступления в должность, которое происходит в течение двух недель после выдачи главе избирательной комиссией муниципального образования удостоверения об избрании на должность или о принятии соответствующего решения представительным органом муниципального образования.
Порядок вступления в должность главы муниципального образования определяется:
либо в уставе муниципального образования,
либо в правовом акте представительного органа.
Полномочия главы прекращаются в связи с окончанием соответствующего срока и избранием нового главы муниципального образования.
Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях (Перечень не исчерпывающий!!!):
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настоящего Федерального закона (т.е. отрешения от должности главой исполнительной власти субъекта РФ);
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;
12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. ч. 3, 4 - 7 ст. 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;
13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
Ч.6.1. ст.36 ФЗ 2003 г. введена Федеральным законом от 07.05.2013 N 102-ФЗ:
Полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях:
1) несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";
2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.
Ограничения, связанные с деятельностью главы муниципального образования.
(ч. 6 ст. 40) ФЗ 2003 г. выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть
депутатами Государственной Думы,
членами Совета Федерации,
депутатами законодательных собраний субъектов РФ,
занимать иные государственные должности Российской Федерации, ее субъектов, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.
Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа данного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим ФЗ (случай, когда главе сельского или городского поселения разрешено стать членом представительного органа муниципального района).
В противном случае полномочия должны быть прекращены досрочно!!!
Выборное должностное лицо местного самоуправления, осуществляющее свои полномочия на постоянной основе (как и соответствующий депутат), не вправе:
1) заниматься предпринимательской деятельностью;
2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством;
4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.
В этом случае либо прекратить нарушение, либо досрочное прекращение полномочий.
Законодательство некоторых субъектов РФ устанавливает и такое основание для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, не предусмотренное ФЗ 2003 г., как выражение ему недоверия представительного органа муниципального образования, из состава которого был избран глава.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования их временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Если глава муниципального образования был избран на муниципальных выборах, проводятся досрочные выборы главы в сроки, установленные федеральным законом.
Виды актов, издаваемых главой муниципального образования.
Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, то его полномочия по самостоятельному изданию правовых актов ограничиваются только вопросами организации деятельности представительного органа. При этом федеральным законом, хотя и определяются формы таких актов – постановления и распоряжения, тем не менее, содержательное различие между ними не устанавливается. Таким образом, данные вопросы должны быть конкретизированы в уставе муниципального образования и решениях представительного органа.
Представляется оправданным определить, что форма правовых актов должна зависеть от характера осуществляемого правового регулирования.
Если правовой акт содержит нормативные предписания (рассчитанные на неоднократное применение, распространяющиеся на неограниченный круг лиц, имеющих неограниченный срок применения), то он должен приниматься в форме постановления.
Акт индивидуального регулирования, имеющий правоприменительный характер, может приниматься в виде распоряжения.
Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он также вправе издавать правовые акты в форме постановлений и распоряжений, но по значительному более широкому кругу вопросов. В этом случае вопросы, связанные с организацией деятельности представительного органа, в полномочия главы муниципального образования не могут включаться.
Удаление главы муниципального образования в отставку.
Статья 74.1. ФЗ 2003 г. Удаление главы муниципального образования в отставку
Представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку:
по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования (1 вариант)
или
по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - 2 вариант
Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона:
(2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
(3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных ФЗ 2003 г., иными ФЗ, уставом МО, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления ОМСУ отдельных государственных полномочий, переданных ОМСУ ФЗ и законами SRF;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.