Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131

4)демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

5)шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

6)пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Висследовательской литературе также выделяются такие формы массового выражения общественного мнения, как марши и цепи:

Марш - акт добровольного, специально организованного в определенном направлении движения людей по дорогам между населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов в местах остановок с целью пропаганды, обсуждения каких-то вопросов участниками марша с местными жителями;

Цепь - акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, расположенными на одной

линии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации и пропаганды.

________________

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003.

С.329.

Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" закрепляет принципы и порядок организации и проведения публичных мероприятий (например, права участников, обязанности организаторов, определение места проведения, обязанности органов местного самоуправления), основания и порядок приостановления или прекращения публичного мероприятия, а также правовые гарантии.

Важным институтом непосредственной демократии являются петиции. Под петицией, как правило, понимают право обращения к властям с письменным требованием, предложением, жалобой, на что власти в принципе обязаны

реагировать. Однако было бы неверно приравнивать петиции к обычным коллективным обращениям. Будучи их разновидностью, петиции, тем не менее, отличаются от коллективных обращений граждан по своему предмету и

процедуре оформления.

________________

Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред.

Б.А.Страшуна. М., 1995. Т.2. С.104.

Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул, 2000. С.249-250.

Институт петиций имеет общие черты и с институтом народной правотворческой инициативы, но не тождественен ему. Предмет петиции значительно шире, чем предмет правотворческой инициативы, которым является предложение о принятии муниципального правового акта. В случае

петиции это может быть: жалобы на действия органов и должностных лиц местного самоуправления; предложение о рассмотрении вопроса, имеющего общественное значение для всего или части населения муниципального образования; коллективное требование отчета должностного лица местного самоуправления и т.п.

В петиционном процессе можно выделить следующие основные стадии:

-направление петиции в органы местного самоуправления;

-создание комиссии по рассмотрению петиции;

-рассмотрение и разрешение петиции;

-принятие решения о результатах рассмотрения петиции;

-уведомление петиционеров о результатах рассмотрения петиции.

Петиционеры, не удовлетворенные результатами рассмотрения петиции, вправе обжаловать принятое решение в суд.

Одной из форм осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются наказы избирателей. Под наказами понимаются поручения избирателей депутатам представительного органа муниципального образования и выборным должностным лицам местного самоуправления решить тот или иной вопрос. Наказы избирателей являются одной из характеристик императивного мандата депутата. Суть императивного мандата состоит в том, что депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение, обязан отчитываться о своей работе, и может быть отозван избирателями, если они считают, что он не

оправдал их доверие.

________________

Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С.167.

Следует отметить, что правовая основа наказов избирателей недостаточно развита. На федеральном уровне эта форма непосредственной демократии не регламентируется, а законы о наказах избирателей приняты не во всех субъектах РФ.

2 . Часть 2 комментируемой статьи закрепляет два основных принципа непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: принцип законности и принцип добровольности.

Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст.3) также кладет данные принципы в основу проведения любого публичного мероприятия. Под законностью Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" понимает соблюдение положений Конституции РФ, федеральных законов, иных законодательных актов РФ. Таким образом, в данном случае принцип законности означает, что все формы непосредственной демократии на местном уровне должны проводиться только в рамках, определенных действующим законодательством.

Принцип добровольности означает недопустимость принуждения при принятии решения об участии в осуществлении местного самоуправления жителями муниципального образования недопустимо никакое принуждение. При этом органы и должностные лица государственной власти, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению муниципального образования в осуществлении местного самоуправления и развивать формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

Комментарий к статье 34. Органы местного самоуправления

1. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования. Под структурой органов местного самоуправления в данном случае понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Согласно ч.1 комментируемой статьи структуру органов местного самоуправления составляют:

1)представительный орган муниципального образования (см. ;

2)глава муниципального образования (см. ;

3)местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. ;

4)контрольно-счетный орган муниципального образования (см. ;

5)иные органы местного самоуправления, например, избирательная комиссия муниципального образования (см. .

Вуставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Вместе с тем следует отметить, что в большинстве действующих уставов муниципальных образований наличие иных органов местного самоуправления не закреплено.

Так, Устав г.Саратова от 18 декабря 2005 года (ст.22) содержит более сложную структуру органов местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления города составляют:

- Саратовская городская Дума, именуемая по тексту Устава "городская Дума", - представительный орган;

- Глава муниципального образования "Город Саратов", исполняющий полномочия председателя городской Думы, именуемый по тексту Устава "глава муниципального образования";

- администрация муниципального образования "Город Саратов", именуемая по тексту Устава "администрация города", - исполнительно-распорядительный орган;

- контрольно-счетная палата муниципального образования "Город Саратов", именуемая по тексту Устава "контрольно-счетная палата", - контрольно-счетный орган.

Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных переданных государственных полномочий.

Необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов РФ, местными нормативными актами) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Полномочия являются составной частью понятия "компетенция", включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Понятие "полномочия" также тесно связано с понятием "вопросы местного значения", под которыми комментируемый Закон (ст.2) понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

2. Структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и необязательной. Часть 2 комментируемой статьи принципиально изменяет обязательную структуру органов местного самоуправления, значительно ее расширяя.

Если по Федеральному закону от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязательным являлось наличие только выборных органов местного самоуправления (ст.14 п.2), то комментируемый Закон вводит принцип разделения властей и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие:

-представительного органа муниципального образования;

-главы муниципального образования;

-местной администрации.

Исключения из этого правила, также как и в ранее действовавшем Законе, установлены для малочисленных поселений (см. комментарий к ч.3 ст.35 и .

Для сельских поселений (как правило, малочисленных) комментируемый Закон предусматривает возможность совмещение функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.

Федеральным законом от 29 ноября 2010 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ч.2 комментируемой статьи была дополнена положениями, устанавливающими для поселения, являющегося административным центром муниципального района, возможность возложения полномочий администрации указанного поселения на администрацию муниципального района.

Указанные положения:

- предусматривают право представительных органов и городского поселения, и муниципального района внести изменения в соответствующие уставы, предусмотрев в них образование такой администрации. При этом для перехода к такой структуре органов местного самоуправления необходимо, чтобы такие изменения были внесены в оба устава;

- не влияют на правовое положение каждого из представительных органов (муниципального района и городского поселения), то есть оба представительных органа остаются действующими;

- не затрагивают вопросы формирования и исполнения бюджетов, то есть каждый из бюджетов - и муниципального района, и городского поселения - формируется и исполняется самостоятельно и независимо друг от друга.

Создаваемая "единая" администрация обязана будет вести два независимых бюджета, расчеты между которыми возможны только в виде межбюджетных трансфертов в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ и законодательством о межбюджетных отношениях, по решениям двух представительных органов.

Закон не решает задачу объединения экономических ресурсов муниципальных образований, заявлявшуюся в пояснительной записке к законопроекту, поскольку создание объединенной администрации не изменяет также режима распоряжения муниципальной собственностью.

При внесении изменений в уставы, изменяющих структуру органов местного самоуправления, следует учитывать, что на данный случай не распространяется упрощенный порядок рассмотрения проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. В данном случае проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении (см. п.4 ст.44 комментируемого Закона).

Уставами муниципального района и поселения, являющегося его административным центром, должны быть определены субъекты, наделенные полномочиями по инициированию процедуры перехода к исполнению администрацией муниципального района полномочий администрации поселения, являющегося его административным центром (далее - администрация поселения). Данным правом могут быть наделены представительные органы указанных муниципальных образований, а также главы данных муниципальных образований. При этом необходимо также предусмотреть количество голосов, необходимых для поддержания инициативы, причем это может быть как простое большинство, так и большинство в две трети голосов от установленной численности депутатов соответственно представительного органа поселения и представительного органа муниципального района.

Если инициатива будет поддержана необходимым количеством голосов, для согласования дальнейшей процедуры перехода к осуществлению полномочий администрации поселения администрацией муниципального района представляется целесообразным заключить соглашение между представительным органом поселения и представительным органом муниципального района, в котором определить порядок и сроки внедрения новой схемы осуществления полномочий администрации поселения. Установив определенный срок для подготовки проекта указанного соглашения, логично возложить обязанность по подготовке текста соглашения на глав муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района.

Необходимо учитывать, что принятие решения об образовании указанной выше администрации изменяет структуру органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. В соответствии с ч.8 ст.34 комментируемого Закона решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

В соответствии с ч.2 ст.36 комментируемого Закона глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в случае избрания на муниципальных выборах может либо входить в состав

представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавлять местную администрацию. В случае, если глава муниципального образования в соответствии с Уставом возглавляет именно администрацию, переход к новому способу осуществления полномочий администрации поселения возможен только по истечении срока избранного таком образом главы муниципального образования, так как ч.6 ст.36 комментируемого Закона не предусматривает в данной ситуации оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абз.3 ч.2 комментируемой статьи действует с 7 марта 2015 года в новой редакции. Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя.

3. Комментируемый Закон предусматривает, что уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ определяются такие организационные вопросы, как:

-порядок формирования органов местного самоуправления;

-компетенция органов местного самоуправления;

-срок полномочий органов местного самоуправления;

-формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления;

-иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются в зависимости от целого ряда факторов:

-типа муниципального образования;

-численности жителей муниципального образования;

-возможностей социально-экономического развития муниципального образования;

-исторических и иных местных традиций;

-национальных обычаев;

-политических интересов;

-других особенностей.

Комментируемый Закон также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с ранее действовавшим Законом 1995 года наименования органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ, то в соответствии с комментируемым Законом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ.

В настоящее время наименования органов местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных, культурных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п.

4 . Часть 4 комментируемой статьи повторяет положения ст.12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления

в соответствии с законодательством).

________________

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С.324.

В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.

Согласно комментируемой части участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных комментируемым Законом случаях, в частности, по вопросам назначении на должность и освобождении от должности главы местной администрации (см. .