4. Коллизии между международным и внутригосударственным правом: способы решения
Проблема коллизий международно-правовых норм и норм российского права является важным аспектом теории соотношения международного и внутригосударственного права.
Причины возникновения коллизий могут быть различными. Некоторые коллизии являются следствием несоблюдения государствами своих международно-правовых обязательств (скажем, неприведением национального законодательства в соответствие с международными обязательствами). Другие коллизии объективно обусловлены и их существование неизбежно (например, предоставление особых прав и преимуществ гражданам государства-контрагента по двустороннему договору).
Можно выделять следующие причины возникновения коллизий — просрочка принятия национальных имплементационных актов, ненадлежащая по содержанию имплементация международных норм, необходимость специфического регулирования отношений с отдельными государствами и т.д.
Соответственно, методы урегулирования и разрешения коллизий могут быть разными. Можно, в частности, устранить разрыв во времени между вступлением в силу для государства международных обязательств и изданием имплементационных актов.
Государство может признать недействующими национальные нормы, противоречащие своим международным обязательствам, не отменяя указанных норм.
Наконец, не отменяя предусматривающие "иное" нормы национального права, можно сделать отсылку к международным нормам (ст. 7 части первой 11алогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ, ст. 7 ГК РФ, ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ).
Как известно, общая норма о способе разрешения коллизий международных и внутригосударственных норм зафиксирована в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Однако правило "если, то" не урегулирует всех аспектов коллизий. Не вполне ясны следующие вопросы.
1. Равны ли по юридической силе межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры РФ и, соответственно, законы, акты Президента РФ и Правительства РФ, ведомственные акты?
Вступившие в силу международные договоры РФ имеют большую юридическую силу, чем акты внутригосударственного права любого уровня, поскольку в Конституции РФ имеется коллизионная норма типа "если, то". Однако договоры, предусматривающие отличные от национального законодательства правила, подлежат обязательной ратификации1. Исключение составляют нормы Конституции РФ, согласно которым международный договор, предусматривающий иные правила, чем зафиксированные в Конституции, может быть ратифицирован только после внесения в нес соответствующих изменений.
Существование правила о приоритетном применении международных норм в случае коллизии с нормами права РФ соответствует общей тенденции гармонизации законодательства с международными обязательствами РФ. Правда, в правоприменительной практике в связи с конституционным закреплением этого принципа возникают некоторые проблемы. Международные договоры по борьбе с преступностью, например, определяют не только формы борьбы с правонарушениями, но и перечень преступных, с точки зрения МП, деяний. При этом объективная сторона деяния по конвенциям зачастую иная, чем в УК РФ. Правоохранительные органы на практике иногда учитывают положения международно-правовых норм, иногда — нет; в последнем случае мы имеем несоблюдение конституционного положения (ч. 4 ст. 15).
Правда, Верховный Суд РФ в своем постановлении от 10.10.2003 № 5 подчеркнул, что международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно, поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом. Исходя из ст. 54 и п. "о" ст. 71 Конституции РФ, а также ст. 8 УК РФ уголовной ответственности в Российской Федерации подлежит лицо, совершившее деяние, содержащее все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ. В связи с этим международно-правовые нормы, предусматривающие признаки составов преступлений, должны применяться судами РФ в тех случаях, когда норма УК РФ прямо устанавливает необходимость применения международного договора РФ (например, ст. 355 и 356 УК РФ).
Казусы такого рода необходимо решать следующим образом: нормы международных договоров, предназначенные для прямого действия в Российской Федерации, либо договоров, согласие на которые дано в форме закона, должны непосредственно регулировать правоотношения в Российской Федерации и иметь приоритет перед национальным нравом. Нормы договоров, которые реализуются с помощью российского права, являются основанием для приведения законодательства РФ в соответствие с международными договорами.
2. Могут ли последующие внутригосударственные акты отменять ранее принятые по этому же вопросу международные договоры по принципам:
а) "последующий закон отменяет предыдущий";
б) "норма с большей силой отменяет норму с меньшей силой";
в) "специальный закон отменяет общий"?
Данные принципы к соотношению положений российского и международного права неприменимы; это нормы различных систем права.
Последующая норма нрава РФ не может отменять или изменять ранее заключенный международный договор (пока, разумеется, договор остается в силе для России).
Внутригосударственная норма специального характера не может отменять или изменять международные нормы более общего характера, поскольку они являются нормами различных систем права.
3. Какова юридическая сила "первоначально" внутригосударственных и имплементационных норм (т.е. норм, принятых во исполнение международных документов)?
"Последующий" простой нормативный акт не может отменять действие предыдущих имплементационных норм. Иное противоречило бы конституционному принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
5. Конституция РФ и международные договоры РФ В настоящее время Российская Федерация является участницей примерно двадцати тысяч действующих международных договоров. Расширение договорных связей России с другими странами обусловило необходимость совершенствования внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение ею международных договоров. Одним из важнейших актов российского законодательства в этой области является Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. Он основан на положениях Конституции РФ 1993 г. и общепризнанных нормах договорного права, отраженных в Венских конвенциях о праве международных договоров с участием государств (1969 г.) и договоров с участием международных организаций (1986 г).
Международный договор Российской Федерации определяется в упомянутом Федеральном законе 1995 г. как международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством или государствами либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Существенным моментом в этом определении является то, что соглашение должно регулироваться международным правом, в отличие от соглашений, обязывающих государства политически, но не порождающих юридических обязательств как, например, многие соглашения в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Закон различает три категории международных договоров в зависимости от уровня договаривающихся сторон:
межгосударственные,
межправительственные и
договоры межведомственного характера.
Межгосударственные договоры заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями, как правило, на самом высоком уровне - от имени Российской Федерации. Например, договоры о дружбе и сотрудничестве, заключенные Российской Федерацией в 1991-1996 гг. с Болгарией, Венгрией, Венесуэлой, Францией и другими странами.
Во вторую категорию международных договоров России входят договоры, заключаемые на уровне Российского Правительства. В преамбуле таких договоров упоминается Правительство РФ, и от его имени подписываются договоры. Примерами таких договоров могут служить: Конвенция между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и прирост стоимости имущества 1994 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики об основных принципах и направлениях экономического сотрудничества на период до 2000 г.
Договоры третьей категории заключаются федеральными органами исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и другими подведомственными Российскому Правительству органами с аналогичными органами других государств по вопросам, входящим в их компетенцию.
По числу участников международные договоры бывают двусторонними и многосторонними. Среди многосторонних договоров с участием Российской Федерации особо важное значение имеют договоры универсального характера, представляющие по своему предмету регулирования интерес для всех государств мира. Они предусматривают мероприятия всемирного масштаба - такие, как всеобщее разоружение, запрещение расовой дискриминации, освоение космоса, мирового океана и т.п.
В соответствии с нормами международного права категория, вид и наименование договорного акта (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и т.д.) не влияют на его юридическую силу. Договор обязателен для его сторон, которыми являются государства, правительства или ведомства и которые осуществляют права и несут по нему обязанности. Стороны обычно перечислены в преамбуле договора, и он подписывается от их имени: за Российскую Федерацию, за Правительство Российской Федерации или за соответствующее российское ведомство. При этом следует подчеркнуть, что международные договоры межведомственного характера обязательны лишь для заключивших их ведомств; ни государство, ни правительство никакой ответственности по ним не несут.
Согласно Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством, то применяются правила международного договора (п.4 ст.15).
Эти положения почти дословно воспроизводятся в Законе "О международных договорах Российской Федерации" (п.1, 2 ст.5). Они устанавливают принципиально новый порядок взаимодействия международного и внутреннего права - отвечающий реалиям современной международной жизни. В настоящее время не существует договоров, в которых участвовали бы все государства, а для не участвующего в договоре государства его положения не имеют силы. Значение общепризнанных принципов и норм международного права состоит именно в том, что они создаются международным сообществом в целом и становятся обязательными для всех государств. Это принцип суверенного равенства государств, принцип неприменения силы и угрозы силой и др. Если положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации не требуют издания внутригосударственных актов для применения, они действуют в нашей стране непосредственно.
В постановлении Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 г. N 8 судам при осуществлении правосудия рекомендуется принимать во внимание тот факт, что общепризнанные принципы и нормы международного права наряду с международными договорами являются составной частью правовой системы Российской Федерации (п.5). Хотя в постановлении делается акцент на необходимость применения положений договора в случае, если он устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, логическое толкование постановления приводит к выводу, что было бы неправильно утверждать, что в таких случаях применимы только закрепленные в международных договорах общепризнанные принципы и нормы международного права.
Закон о международных договорах Российской Федерации распространяется на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства-продолжателя СССР. Данное понятие является новым в российской договорной практике.
Семинар
Обязательства по международному договору всегда должнs исполняться. Но перед этим должна пройти проверка на соответствие Конституционным принципам государства.
Важен вопрос о толковании. Когда мы присоединились к ЕСПЧ и вступили в Совет Европы.
В РФ есть специальный порядок, в котором МинЮст инициирует этот порядок и обращается в Конституционный суд, который уже непосредственно этот вопрос рассматривает.
Суд ЕЭК (договор ЕАЭС – ограничение компетенции) – может рассматривать заявления ходатайствующих субъектов. Ходатайствующие субъекты могут оспаривать решения ЕЭК, если решения нарушают их права. Но поскольку нет прецедента о компетенции ЕЭК по решению дел о правах и свободах. КС решил, что это его сфера деятельности.
Таможенный Кодекс ЕАЕС – международный договор. Международные организации с элементом наднациональности в свое время ЕЭС (экономическое сообщество) европейское объединение угля и стали. Здесь возможно издание законодательства, регулирование не только договоров, но и актов. Суд евразийского экономического сообщества следит за соблюдением таких правил.