Pyccêèé

11

111

МЕЖДУНАРОДНАЯ КОМИССИЯ ПО ВОПРОСАМ ВМЕШАТЕЛЬСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА

Жизель Коте-Гарпер Ли Гамильтон Майкл Игнатьефф Владимир Лукин Клаус Науманн Сирил Рамафоза Фидель Рамос Корнелио Соммаруга Эдуардо Стейн Рамеш Тхакур

18

8

СОДЕРЖАНИЕ

811

ПРЕДИСЛОВИЕ

В настоящем докладе рассматривается так называемое "право на гуманитарную интервенцию": вопрос о том, в каких случаях (если такое вообще возможно) государствам целесообразно предпринять принудительные, и в особенности военные, действия против другого государства в целях защиты находящихся в опасности людей в этом другом государстве. По крайней мере вплоть до ужасающих событий 11 сентября 2001 года, в результате которых на передний план вышла необходимость международного ответа терроризму, вопрос о вмешательстве в целях защиты людей считался одним из наиболее спорных и сложных среди всех проблем международных отношений. С окончанием "холодной войны" он стал актуальным как никогда ранее. За последнее десятилетие прозвучало множество призывов к вмешательству, в некоторых случаях они были услышаны, а в некоторых – проигнорированы. Но по-прежнему сохраняются разногласия по поводу того, что если существует какое-то право на вмешательство, то как и когда оно должно осуществляться и с чьей санкции.

Политическая задача

Военное вмешательство извне в целях защиты людей вызывало споры и тогда, когда оно осуществлялось, например в Сомали, Боснии и Косове, и тогда, когда его не было, например в Руанде. Для одних этот новый вид активности был весьма запоздавшим проявлением интернационализации человеческой совести, для других – вызывающим тревогу нарушением международного государственного правопорядка, основанного на суверенитете государств и неприкосновенности их территории. Для некоторых опять-таки единственный реальный вопрос состоит в обеспечении эффективности мер вмешательства в целях принуждения, для других же большее значение имеют вопросы правомерности, хода операции и возможного злоупотребления прецедентом.

Интервенция НАТО в Косове в 1999 году до крайности обострила разногласия. Мнения членов Совета Безопасности ООН разделились. Юридическое оправдание военной акции, предпринятой без новой санкции Совета Безопасности, было найдено, но в основном без надлежащего обсуждения. Моральному или гуманитарному оправданию такого вмешательства, которое на первый взгляд казалось гораздо более убедительным, сильно повредили утверждения о том, что в ходе военного вмешательства убийств было совершено больше, чем предотвращено; и было высказано много критических замечаний по поводу методов проведения операции союзниками по НАТО.

На сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 1999 года (и вновь – в 2000 году) Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан обратился к мировому сообществу с настойчивым призывом попытаться раз и навсегда достичь нового консенсуса в отношении того, как подходить к этим проблемам, и "добиться единства" по основным принципиальным и практическим вопросам, связанным с их решением. Центральный вопрос он сформулировал четко и прямо:

"…Если гуманитарная интервенция действительно является неприемлемым ударом по суверенитету, то как нам следует реагировать на такую ситуацию, как в Руанде или в Сребренице, – как реагировать на грубые и систематические нарушения прав человека, которые противоречат всем заповедям человеческого бытия?"

Именно для решения этой задачи правительство Канады совместно с группой крупнейших фондов объявило на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2000 года о создании Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (МКВГС). Нашу Комиссию просили заняться всем комплексом вопросов – юридических, моральных, оперативных, политических, – которые накопились в ходе этой дискуссии, выяснить мнение как можно более широких кругов мировой общественности и составить доклад, который помог бы Генеральному секретарю ООН и всем остальным выработать какиелибо новые общие позиции.

Доклад Комиссии

Представляемый нами доклад был единогласно одобрен всеми двенадцатью членами Комиссии. Его центральная тема – "Ответственность по защите". Идея состоит в том, что на суверенные государства возложена ответственность по защите своих граждан от катастроф, которых можно избежать, – массовых убийств и изнасилований, от голода, – но если они не хотят или не способны обеспечить это, такую ответственность должно нести более широкое сообщество государств. Определяются характер и аспекты такой ответственности, равно как и все вопросы, на которые необходимо дать ответ: кто должен реально взять на себя такую ответственность и на практике осуществлять меры, вытекающие из нее? С чьей санкции? А также когда, где и каким образом? Мы очень надеемся, что в настоящем докладе будет представлен такой новый подход, который поможет достичь нового международного консенсуса по данным вопросам. Это крайне необходимо.

Как сопредседатели мы бесконечно признательны нашим коллегам по Комиссии за те исключительно глубокие знания, суждения и опыт, которые они вложили в подготовку настоящего доклада в ходе наших долгих и нелегких заседаний на протяжении целого года. Члены Комиссии придерживались самых разных личных взглядов, и согласованный нами доклад не отражает во всех аспектах предпочтительные мнения кого-либо одного из них. В частности, одни члены Комиссии отдавали предпочтение более широкому кругу пороговых критериев военного вмешательства по сравнению с теми, которые предложены в нашем докладе, тогда как другие – более узкому. Опять-таки, одни члены Комиссии отдавали предпочтение большей, а другие меньшей гибкости в отношении военного вмешательства, выходящего за рамки, определяемые санкциями Совета Безопасности.

Но текст доклада, по которому мы достигли консенсуса, действительно отражает общее мнение всех членов Комиссии в отношении того, чего можно в политическом плане достичь в том мире, каким он предстает перед нами сегодня. Мы больше не хотим новых "руанд" и считаем, что принятие предложений, изложенных в нашем докладе, было бы наилучшим способом обеспечить достижение этой цели. Мы разделяем мнение о том, что крайне важно расширить ту сферу, где можно предпринимать действия на основе международного консенсуса, и убеждены, что не сможем начать движение к этому, если не придем к полному согласию между собой. Мы лишь надеемся, что достигнутое нами может теперь найти отражение во взглядах более широкого международного сообщества.

События 11 сентября 2001 года и их отражение в докладе

На момент потрясших весь мир нападений на Нью-Йорк и Вашингтон, происшедших 11 сентября 2001 года, доклад Комиссии был в основном завершен; в наш замысел не входило рассмотрение такого рода проблемы, которая была поставлена в свете этих нападений. Цель нашего доклада состояла в том, чтобы дать четкое руководство государствам, столкнувшимся с требованиями защитить людей в других странах. Доклад не предназначался быть руководством для политики государств, столкнувшихся с угрозой нападения на своих собственных граждан или на граждан других стран, проживающих на их территории.

По нашему мнению, эти две ситуации коренным образом отличаются друг от друга. Разработанную Комиссией после консультаций по всему миру основу для решения проблем, связанных с первым случаем (реагирование на требования защитить людей в других странах), нельзя смешивать с основой, необходимой во втором случае (ответные действия на террористическое нападение в собственной стране). Не последнее из различий состоит в том, что во втором случае Устав ООН гораздо более четко предусматривает санкции на реагирование с применением вооруженных сил, чем в случае вмешательства в целях защиты людей. В статье 51 Устава признается "неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации [Объединенных Наций]", хотя о принятых мерах требуется незамедлительно уведомить Совет Безопасности. В резолюциях 1368 и 1373, единогласно принятых после нападений в сентябре, Совет Безопасности не оставил никаких сомнений в отношении масштабов действий, которые государства могут и должны предпринимать в качестве ответных мер.

Несмотря на то что по изложенным выше причинам в основной части доклада мы лишь мимоходом коснулись вопросов, возникших в связи с нападениями 11 сентября, в нем есть некоторые аспекты, имеющие определенную связь с проблемами, которые международное сообщество пытается разрешить после этих нападений. В частности, принципы предосторожности, изложенные в докладе, действительно имеют значение в контексте военных действий, как многосторонних, так и односторонних, против того чудовища, каковым является терроризм. В принципе у нас не вызывают возражения целенаправленные военные действия, предпринимаемые против международных террористов и тех, кто их укрывает. Однако военная сила всегда должна применяться при условии соблюдения определенных принципов, и представляется, что такие принципы, как "благое намерение", "последнее средство", "соразмерность средств" и "вероятность успеха", описанные в докладе, применимы и к таким акциям.

Выражение благодарности

Исследования и консультации, на которых основан доклад Комиссии, а также то, как мы выполняли свою задачу, подробно описаны в сопроводительном томе Research, Bibliography and Background (Исследования, библиография и исходные данные). Мы выражаем признательность бывшему министру иностранных дел Канады Ллойду Эксворти, который был инициатором создания Комиссии и возглавлял ее Консультативный совет, а также его преемнику Джону Мэнли, который довел это дело до конца; нашей канадской группе поддержки, возглавляемой Джилл Синклер и Хейди Хьюлан, за их безграничный энтузиазм и неиссякаемую энергию, а также нашей научно-исследовательской группе под руководством Томаса Вайсса и Стенлейка Сэмкейнджа за преданность делу и мудрые советы. Также нашей работе в огромной степени помогли исследования, проведенные и опубликованные многими другими специалистами по самым различным вопросам, рассматриваемым в докладе, и мы в дополнительном томе более полно выражаем им признательность за их вклад. В своем докладе мы не пытались воспроизвести то, что хорошо и исчерпывающим образом было выполнено другими, например относительно предотвращения конфликтов или оперативных вопросов, но глубоко осознаем, что мы в большом долгу перед ними в связи с этим.

Мы особо хотим подчеркнуть пользу продолжительных дискуссий "за круглым столом", проведенных нами в Пекине, Каире, Женеве, Лондоне, Мапуту, Дели, Нью-Йорке, Оттаве, Париже, Санкт-Петербурге, Сантьяго и Вашингтоне. В заседаниях в общей сложности уча- ствовали более 200 представителей правительств, межправительственных и неправительственных организаций, гражданского общества, университетов, исследовательских институтов и "мозговых центров". Эти встречи стали прекрасным, богатейшим источником информации, идей и различных политических взглядов, а также оказались благоприятной реаль-

ной международной средой, в которой Комиссия могла проверять свои собственные идеи в ходе их разработки. Если в докладе нам удалось найти новые подходы, отыскать новые конструктивные методы разрешения застарелых политических дилемм, связанных с вмешательством в целях защиты людей, то обоснованно претендовать на часть наших успехов могут многие и многие из наших собеседников.

ГЭРЕТ ЭВАНС МОХАМЕД САХНУН

Сопредседатели Комиссии 30 сентября 2001 года