Вопрос 18. Ответственность в современном международном праве
Под международно-правовой ответственностью понимаются юридические последствия нарушения норм международного права. Из этого определения можно сделать вывод о том, что нормы, регулирующие международно-правовую ответственность, — нормы вторичные, поскольку они регулируют правоотношения, которые возникают в результате нарушения первичных норм международного права.
Институт ответственности присущ любой правовой системе; особенности международного права отражаются на международно-правовой ответственности. Суверенитет основных субъектов международного права в некотором роде ущербен, поскольку государство принуждено действовать так, как вне отношений ответственности оно не стало бы действовать. Например, потерпевшее государство требует наказать должностных лиц ответственного государства в случае нарушения неприкосновенности дипломатического представительства потерпевшего государства. Хотя в обычной ситуации подобное требование было бы вмешательством во внутренние дела ответственного государства.
Специфика международного права сказывается и на характере международно-правовой ответственности. В доктрине нет единого мнения по этой проблеме. Одни авторы международно-правовую ответственность сводят к гражданско-правовой ответственности, т.е. в ее основе видят репарационный подход. Другие авторы международно-правовую ответственность приравнивают к уголовной ответственности, т.е. считают, что международно-правовая ответственность имеет сатисфакционный характер. Международно-правовая ответственность не может быть ни гражданско-правовой, ни уголовной ответственностью, ибо ни одна из них не соответствует тем отношениях, которые регулирует международное право.
Субъектами международно-правовой ответственности являются субъекты международного права — это прежде всего государства, а также международные организации. Особенность современного международного права состоит в том, что индивиды стали субъектами между-правовой уголовной ответственности за совершенные ими международные преступления.
Международно-правовая ответственность регулируется в настоящее время в основном нормами международно-правового обычая. В некоторых случаях нормы ответственности содержатся в международных договорах, регулирующих различные сферы деятельности государств.
Попытки кодифицировать право международной ответственности государств предпринимались еще в прошлом веке; некоторая работа в этом направлении велась в Лиге Наций. Причем международно-правовая ответственность во всех этих начинаниях сводилась к ответственности государства за ущерб, причиненный иностранцам на его территории.
Комиссия международного права ООН в 1949 году на своей первой сессии утвердила темы, подлежащие ближайшей кодификации, и среди них значилась тема «Ответственность государств». Генеральная Ассамблея ООН в 1953 году приняла резолюцию, в которой Комиссии предлагалось приступить к кодификации принципов международного права, касающихся ответственности государств. В 1955 году Комиссия постановила приступить к изучению темы и назначила докладчика по этому вопросу. Докладчик в основу своей концепции положил ответственность государства за ущерб, причиненный на его территории личности и имуществу иностранцев, т.е. продолжил тот подход к ответственности, который доминировал в предшествующий период.
Позиция докладчика не нашла поддержки у значительного числа членов Комиссии, и в 1962 году был организован Подкомитет в составе Комиссии, которому было поручено подготовить доклад по теме. В 1963 году Комиссия рассмотрела подготовленный доклад, утвердила его и назначила нового докладчика по данной теме. С этого времени Комиссия сосредоточилась на рассмотрении общих вопросов ответственности государств, не связывая ее с ответственностью в конкретных сферах международных отношений.
В 2001 году Комиссия приняла Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния. Комиссия рекомендовала Генеральной Ассамблее ООН принять Проект статей к сведению, включив его в резолюцию в качестве приложения к ней. Комиссия также рекомендовала Генеральной Ассамблее изучить на более поздней стадии вопрос о созыве международной конференции с целью рассмотрения на ней Проекта статей и принятия на его основе конвенции. Принятие Комиссией Проекта статей стало значительным достижением в деле кодификации норм об ответственности государств, хотя с принятием Проекта процесс кодификации не завершился.
Проект статей — это еще не международный договор. Но принятый Комиссией Проект вобрал в себя в значительной мере уже сложившиеся обычно-правовые нормы, дал им четкую формулировку, что значительно облегчает использование их прежде всего международными судами. Сказанное подтверждается тем, что Международный Суд ООН в обоснование своих решений нередко ссылался на положения находящихся в работе Комиссии проектов статей. В Проекте есть и нормы, которые не получили еще признания, но то, что они включены в Проект, является вкладом Комиссии в прогрессивное развитие международного права. Проект не обязывает государства следовать его предписаниям, но он и не запрещает им делать это.
Прежде всего и главным образом государство несет ответственность за собственное противоправное поведение. Это однако не исключает того, что в определенных случаях государство может нести ответственность за международно- противоправное деяние других государств. Проект статей Комиссии международного права предусматривает три возможных случая такой производной ответственности.
Первым случаем является оказание помощи или содействия в совершении международно-противоправного деяния. Помощь или содействие следует отличать от совместного противоправного деяния двух или более государств. Совместное нарушение имеет место тогда, когда несколько государств совместными действиями в равной мере нарушают норму международного права, хотя масштабы участия каждого государства могут быть различны (например, применение вооруженной силы США и Великобританией в 2003 году против Ирака в нарушение п. 4 ст. 2 и ст. 42 Устава ООН).
При оказании помощи или содействия в совершении международно-противоправного деяния роли государств различны. Одно государство совершает международно-противоправное деяние, а другое (другие) — содействует ему в этом (например, предоставление некоторыми другими странами аэродромов и воздушного пространства военным самолетам США и Великобритании при их нападении на Ирак).
Помогающее государство несет международно-правовую ответственность за действия государства-исполнителя при следующих обстоятельствах: помогающему государству известно о международно-противоправном характере поведения государства- исполнителя, помощь (содействие) предоставляется с целью совершения такого деяния и фактически ведет к его совершению; деяние должно быть международно-противоправным, как если бы оно было совершено самим помогающим государством.
Вторым случаем производной ответственности являются руководство и контроль в совершении международно-противоправного деяния. Государство, осуществляющее руководство и контроль в совершении международно-противоправного деяния, несет ответственность, если оно знало о международно-противоправном характере этого деяния, а деяние являлось бы международно-противоправным в случае его совершения данным государством. При руководстве и контроле ответственность за международно-противоправное деяние несут как контролирующее, так и контролируемое государства.
Третий случай производной ответственности связан с принуждением. В соответствии с Проектом статей принуждающее государство несет ответственность за совершение международно-противоправного деяния при условии, что такое деяние, если бы не принуждение, являлось международно-противоправным деянием принуждаемого государства и принуждающее государство знало о международно-противоправном характере такого деяния. Поскольку принуждение подавляет волю принуждаемого государства и тем самым лишает его свободы выбора поведения, то принуждаемое государство не несет ответственности перед потерпевшим государством.
Содержанием международно-правовой ответственности государства являются те юридические последствия, которые наступают в результате совершения им международно-противоправного деяния. Международно-противоправное деяние порождает новые правовые отношения, но эти новые отношения не отменяют сами по себе тех отношений, которые существовали до совершения международно-противоправного деяния. Говоря иначе, юридические последствия противоправного деяния не затрагивают сохраняющейся обязанности ответственного государства по возмещению нарушенного обязательства.
Юридическим последствием совершения международно- противоправного деяния является обязательство ответственного государства прекратить это деяние и возместить ущерб. Обязательство ответственного государства прекратить противоправное деяние означает не только прекращение последнего, но и предоставление заверений и гарантий не-повторения его в будущем. Прекращение противоправного деяния может иметь место только в случае длящегося деяния и в отношении обязательства, все еще находящегося в силе.
Заверений, как правило, даются в устной форме; гарантии связаны с совершением каких-либо действий (например, принятие нормативных актов, создание каких-то институтов).
Помимо прекращения противоправного деяния ответственное государство обязано полностью возместить вред, причиненный его противоправным поведением. При этом вред понимается как любой материальный или моральный ущерб.
Полное возмещение вреда означает то, что ответственное государство должно стремиться ликвидировать все последствия противоправного деяния и восстановить ситуацию таковой, каковой она была до совершения международно-противоправного деяния.
Причинение вреда заинтересованному государству, как общее правило, не является необходимым элементом международно-противоправного деяния. Первичная норма может связывать ответственность с нанесением ущерба, но, повторим, общим правилом это не является. Принятие государством нормативного акта в нарушение его международно-правового обязательства не принимать подобного рода актов является международно-противоправным деянием, хотя бы этим никому не был причинен ущерб.
Возмещения вреда можно требовать в тех случаях, когда между вредом и противоправным деянием существует причинная связь, т.е. вред возник в результате совершения международно-противоправного деяния и относится к нему. Всякие побочные последствия деяния не входят в категорию вреда.
Общее правило «полного возмещения вреда» может быть ограничено первичной нормой, содержащей положение о частичном возмещении вреда. Ограничение возможно также в ситуациях, в которых вред усугублен намеренным или небрежным действием или бездействием потерпевшего государства.
Формы возмещения вреда. Проект статей Комиссии международного права устанавливает следующие формы возмещения вреда: реституция, компенсация и сатисфакция. Первые две формы считаются основными, сатисфакция является дополнительной. Каждая Форма может применяться самостоятельно или в сочетании с другими. Эти формы являются способами осуществления обязательства в отношении возмещения вреда. Рассмотрим каждую из них.
Реституция понимается как восстановление положения, которое существовало до совершения международно-противоправного деяния. Реституция приоритетна по отношению к другим формам возмещением вреда, что было отмечено Постоянной палатой международного правосудия по делу фабрики в Хожуве еще в 1928 году. Реституция может быть в форме материального восстановления, возврата территории, имущества, лиц, отмены нормативного правового акта или административной меры.
Обращение к реституции имеет ограничения. Во-первых, в ситуациях, когда реституция материально невозможна (например, навсегда утерян объект, подлежащий реституции). Во-вторых, когда выгода от получения реституции непропорциональна издержкам ответственного государства.
Компенсация — возмещение причиненного вреда деньгами или в иных стоимостных выражениях (драгоценные металлы, камни, зерно и пр.). Компенсация охватывает любой исчисляемый в стоимостном выражении вред, включая упущенную выгоду. Хотя реституция приоритетна, но в практике наиболее часто встречается компенсация как в качестве самостоятельной формы возмещения вреда, так и в дополнение к реституции.
В соответствии с Проектом статей компенсации подлежит и упущенная выгода. Международная судебная и арбитражная практика придерживается осторожного подхода к возмещению упущенной выгоды, так как нет общепризнанной методики ее исчисления.
Побочные расходы подлежат компенсации в том случае, если они были понесены для устранения вреда от международно-противоправное деяние или уменьшения убытков,
Как уже было отмечено, одним из последствий международно-противоправного деяния является обязанность полного возмещения причиненного вреда. Однако это не всегда возможно сделать путем реституции и компенсации, в таких случаях обращаются к сатисфакции.
Сатисфакция применима тогда, когда причиненный противоправным деянием вред не поддается стоимостной оценке. Такой вред возник из факта нарушения обязательства, и это оскорбляет государство. Подобный вред называют иногда нематериальным вредом. Сатисфакция не должна носить карательного характера и не должна быть штрафной санкцией.
Формы сатисфакции различны. Проект статей не дает их полного перечня и называет такие, как признание нарушения, выражение сожаления, официальное извинение. Та или иная форма сатисфакции определяется в каждом конкретном случае, исходя из обстоятельств дела. Сатисфакция должна быть пропорциональна вреду и не может быть унизительной для ответственного государства.
Концепция о градации международно-противоправных деяний получила довольно широкую поддержку во второй половине прошлого столетия. В отечественной доктрине Д.Б. Левин еще в 1946 году писал о том, что наряду с простыми международными правонарушениями складывается особая группа нарушений, которая подрывает основы и важнейшие принципы международного права, международные преступления. Г.И. Тункин считал, что указанные две категории правонарушений уже сложились в международном праве и категория международных преступлений имеет тенденцию к расширению.
Судебная практика признает различия между теми или иными нарушениями международного права, в частности, такое различие отметил Международный Суд ООН в деле Барселона Трэкшн 1970 года.
Комиссия международного права в 1976 году включила в Проект статей статью 19, в которой было закреплено деление международно-противоправных деяний на две категории, а именно на международные преступления и международные деликты. Международное преступление было определено как «международно-противоправное деяние, возникшее в результате нарушения государством международного обязательства, столь основополагающего для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества, что его нарушение рассматривается как преступление перед международным сообществом в целом, составляет международное преступление». В окончательный текст Проекта эта статья не была включена по различным основаниям, но в нем в иной формулировке получило закрепление деление международно-противоправных деяний — на серьезные и прочие нарушения международных обязательств.
К серьезным нарушениям относятся нарушения международных обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного' нрава. Определение императивных норм содержится в ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года.
К тому же нарушение, чтобы быть отнесенным к категории серьезных (кроме того, что оно должно быть, нарушением императивной нормы общего международного права), должно быть грубым или систематическим невыполнением международного обязательства.
Под систематическим нарушением следует понимать такое нарушение, которое не сводится к единственному случаю, т.е. оно должно войти в систему поведения государства. Грубое нарушение означает прямое открытое посягательство на тот порядок, который установлен и защищается соответствующей императивной нормой общего международного права.
Серьезное нарушение касается основополагающих обязательств и затрагивает интересы не только потерпевшего государства, но и международного сообщества в целом. Это ведет к тому, что юридическими последствиями серьезного нарушения будут не только те, которые возникают вообще при нарушениях МП обязательств (обязательства ответственного государства прекратить МП противоправное деяние, дать заверения и гарантии неповторения его и возместить причиненный ущерб), но и дополнительные обязательства. К ним относятся обязанность государств сотрудничать с целью прекращения серьезного нарушения, а также их обязанность не признавать правомерным то положение, которое возникло в результате серьезного нарушения, и не оказывать помощь или содействие в сохранении такого положения.
Международно-противоправное деяние порождает юридические последствия для государства-нарушителя, потерпевшего государства и в определенных случаях для других государств. Юридическим последствием для государства-нарушителя будет обязанность прекратить противоправное деяние и возместить ущерб, а также предоставить заверения о гарантии его неповторения, где это необходимо. Но такие последствия не наступают сами по себе — необходимы определенные действия по-
Потерпевшего государства (в некоторых случаях и других государств). Потерпевшее государство вправе призвать к ответственности государство-нарушителя, уведомив его о своих требованиях. В уведомлении, в частности, может содержаться требование о прекращении противоправного деяния, о формах возмещения вреда. Призвать к ответственности можно лишь тогда, когда применимая норма относится к государства иной принадлежности требований и исчерпаны все местные средства правовой защиты.
Потерпевшее государство теряет право призвать к ответственности, или оно отказалось от требования или его поведение дает основание погнать, что оно молчаливо согласилось отказаться от права требования.
В случае когда несколько государств являются потерпевшими в результате одного и того же международно-противоправного деяния, то каждое из них может отдельно призвать к ответственности государство-нарушителя. В тех случаях, когда несколько государств являются ответственными за одно и то же противоправное деяние, то потерпевшее государство может призвать к ответственности каждое из них.
Если нарушенное обязательство является обязательством в отношении группы государств, включающей и потерпевшее государство, и установлено оно для защиты коллективного интереса этой группы или же нарушенное обязательство представляет собой обязательство в отношении международного сообщества в целом, то любое государство может призвать к ответственности государство-нарушителя.
Международный Суд ООН в Консультативном заключении от 11 апреля 1949 г. по вопросу возмещения ущерба, понесенного на службе ООН, признав правосубъектность Организации, отметил, что эта правосубъектность не является такой же, как и правосубъектность государства. Специфичность правосубъектности международной организации проявляется в различных вопросах, в том числе и в вопросах международной ответственности. А потому вполне обоснованно в ст. 57 Проекта статей Комиссии международного права установлена норма, в соответствии с которой положения Проекта не затрагивают вопросов, относящихся к международно-правовой ответственности международных организаций или государств за поведение международной организации. Однако деяния международной организации как субъекта международного права могут быть противоправными по международному праву.
Во второй половине прошлого столетия было заключено несколько международных договоров, в которых наряду с ответственностью государств была предусмотрена ответственность международных организаций. Договоры в основном регулировали вопросы исследования и использования космического пространства и касались ответственности за ущерб, причиненный космической деятельностью, т.е. предусматривали ответственность за конкретные действия. Но такой подход не решал всей проблемы ответственности международных организаций, нужны были нормы, регулирующие общие вопросы ответственности этих организаций. Необходимость разработки данных норм была признана необходимой Комиссией международного права, которая в 2000 году постановила включить тему «Ответственность международных организаций» в программу своей работы. С того времени Комиссия в предварительном порядке приняла несколько статей.
Принятые статьи во многом совпадают с аналогичными статьями Проекта статей об ответственности государств, а различия обусловлены спецификой правосубъектности международных организаций. В соответствии с принятыми статьями положения разрабатываемого документа применяются к ответственности международных организаций за деяния, которые являются противоправными по международному праву, а также к ответственности государств за международно-противоправные деяния международных организаций? Следует обратить внимание на определение международной организации, которое предложено в принятых статьях: Международная организация означает организацию, учрежденную на основании международного договора или иного документа, регулируемого международным правом, и обладающую своей собственной международной правосубъектностью».
Как и в случае, касающемся ответственности государства, международно-противоправное деяние международной организации имеет место, когда какое-то поведение присваивается международной организации и представляет собой нарушение международно-правового обязательства этой организации. Международной организации присваивает и поведение органа или агента этой организации, если они выполняют функции такого органа ИЛИ агента, причем не имеет значения место, занимаемое органом или агентом в структуре организации. Под агентом понимаются должностные и другие лица, а также образования, через которые действует организация.
Нарушение организацией ее международно-правового обязательства имеет место тогда, когда деяние этой организации не соответствует потому, что от него требует данное обязательство. Это обязательство может содержаться в норме общего международного права, в учредительном и те организации, в двустороннем договоре организации (с государством или другой международной организацией), в норме внутреннего права данной международной организации.
Касаясь форм ответственности, можно утверждать, что в силу особенностей международной организации основной формой ответственности здесь является компенсация. В конкретных случаях речь может ни о реституции, а в редких (если не редчайших) — может иметь место и сатисфакция (например, роспуск организации).