Экзамен зачет учебный год 2023 / 12. Право и институты Европейского Союза

Право и институты Европейского Союза

Первым документом, в котором было предусмотрено создание интеграционного объединения, стала декларация Роберта Шумана в 1950 году. В этом документе предполагалось создание сообщества по углю и стали (общий рынок угля и стали). В основе этой идеи лежало предположение, что уголь и сталь нужно вывести из-под национальной юрисдикции под управление сильной наднациональной структуры, потому что в 1950 году уже создается ФРГ и стало очевидным, что она получит под свое управление область, где сосредоточены основные заводы, производящие оружие (танки и различные снаряды). Чтобы успокоить страхи о том, что Германия возродит свою мощь, была выдвинута идея вывести рынок угля и стали из-под национальной юрисдикции.

Договор о создании Европейского Объединения угля и стали (ЕОУС) был подписан в 1951 году в Париже (Парижский договор). Договор подписали 6 стран - Италия, Германия, Франция, Нидерланды, Бельгия и Люксембург. Договор был рассчитан на 50 лет, он автоматически истек в 2002 году. Первый опыт показался удачным, поэтому предложили перескочить от интеграции двух рынков к политической интеграции. Идет процесс обсуждения договоров о создании Европейского Оборонительного Сообщества (1952 год) и Европейского Политического Сообщества (1953 год), но их постигает неудача, новое французское правительство отказывается их ратифицировать. Сейчас эти договоры воспринимаются как попытка сильно забежать вперед. Приходит понимание, что есть правила интеграции, их не миновать, нужно двигаться постепенно.

Прежде всего нужно начинать с экономики. В 1957 году в Риме подписываются договоры о создании еще двух сообществ - Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС) и Европейского Сообщества по атомной энергии (Евроатом). Итого в 1950-е годы шестью странами создается три европейских сообщества. Каждая из этих организаций с точки зрения международного права - это субъект международного права со своими исполнительными и законодательными органами. С самого начала, хотя договоры содержали положения о создании в рамках сообществ суда, в 1957 году был принят отдельный протокол о создании Общего Суда Сообществ. Также была создана общая для трех сообществ Общая Европейская Ассамблея - консультативный орган из депутатов национальных парламентов. Дальнейшее развитие показало, что система управления тремя сообществами удачна, но она нуждается в реформировании.

В 1965 году подписывается Договор о создании общих Совета и Комиссии Сообществ, то есть создается общий исполнительный и общий законодательный органы. Имеется три сообщества, три субъекта МП, но у них общие законодательные, исполнительные, судебные и квазиисполнительные органы.

В 1970-е годы в силу обострения политических и экономических противоречий и из-за принятия решений консенсусом законодательный процесс фактически остановился. Три сообщества вступают в период застоя, что не мешало сообществам, однако, расширяться.

Европейское экономическое сообщество предусматривало создание единого рынка. Рынок оказался привлекательной идеей, поэтому практически сразу после его создания начали подавать заявки на вступление. В 1961 году первый раз подает заявку Великобритания, но Президент Франции 3 раза отвергал. В 1972 году проходит первый процесс расширения, подписывают договоры о вступлении в европейские сообщества Великобритания, Дания, Ирландия и Норвегия, однако в итоге на референдуме норвежцы отказались от присоединения. В 1981 году присоединяется Греция, в 1986 году - Португалия и Испания. К середине 1980-х годов, таким образом, в состав европейских сообществ входило 12 государств, что нашло свое отражение и на флаге Европейского Союза (12 звезд).

В 1995 году договор о присоединении подписывают Австрия, Швеция, Финляндия и снова Норвегия, которая снова на референдуме не ратифицировала присоединение. В 2004 году состоялось самое большое расширение - вступает сразу 10 стран Южной и Восточной Европы (почти все социалистические государства). В 2007 году присоединяются Румыния и Болгария, в 2013 году присоединяется Хорватия, после чего процесс вступления новых членов приостановился. Число государств в Европейском Союзе достигло 28.

В середине 1980-х годов предлагается вывести европейские сообщества из состояния застоя. Приходит понимание к лидерам европейских стран, что нужно проводить реформы. Председателем Комиссии стал Жак Делор, который подготовил пакет законодательных предложений и объяснений, предложил завершить создание единого внутреннего рынка, для чего нужно принять около 200 нормативных актов. Делор описывает эти акты, а дальше шли расчеты, какой экономический эффект последует за данными реформами (White Paper).

Стартовал «Проект 1992» - это проект завершения создания единого внутреннего рынка к концу 1992 года. Нужно принять и имплементировать пакет из 200 нормативных актов. Проект завершается успешно, экономический эффект заметен невооруженным глазом (резко снижаются затраты на продажи, административные расходы).

Тут же возникает идея внести изменения в учредительные договоры, создать нечто общее, а не три сообщества. В 1992 году начинает работать Межправительственная конференция, которая разрабатывает договор о создании Европейского Союза. Предполагалось, что будет создан Европейский Союз как субъект международного права, и он заменит три сообщества. Проект был согласован, более того, он предусматривал в самом тексте положения о поэтапном создании валютно-экономического союза и переходу к единой валюте (лиры, марки, драхмы были неудобны в использовании).

К моменту, когда уже все готово, когда главы государств приезжают на подписание, Дания заявляет о том, что боится потерять суверенитет, был предложен компромисс. Договор о создании Европейского Союза все-таки подписывается (Маастрихтский договор 1992 года), но в нем нигде не написано о том, что представляет собой Европейский Союз, оказались выкинуты слова из договора, что Европейский Союз - субъект международного права. В итоге с 1992 года по 2009 год Европейский Союз существовал как процесс, нечто в движении без какой-либо организационной составляющей. Так как не был создан субъект международного права, пришлось разделить договор о создании Европейского Союза на два договора - Договор о создании Союза и Договора о внесении изменений в учредительные договоры Сообществ (три сообщества продолжали существовать).

Сам по себе Европейский Союз - это процесс, который стоит на трех опорах:

а) осталось три сообщества, принятие решений происходит квалифицированным большинством, суд европейских сообществ осуществляет судебный контроль за этими решениями;

б) общая внешняя политика и политика в области безопасности;

в) общая политика в области внутренних дел и правосудия;

Особенность второй и третьей опоры состоит в том, что все решения в рамках этих опор принимаются консенсусом, а со стороны Суда ЕС отсутствует какая-либо юрисдикция.

После подписания Маастрихтского договора была реализована его важная часть - о поэтапном переходе к единой валюте. С 1 января 2002 года 12 стран из 15 выразили свое согласие и оказались готовы к переходу на единую валюту - евро (отказались Великобритания, Дания и Швеция).

После этого началось расширение на Восток. Еще в 1990-х годах подали заявления на вступления ЕС, фактически занимаясь шантажом. Для ЕС наступает момент выбора - уже тогда было понятно, что структура институтов, которая существовала на тот момент, хороша для организации, куда входит около 10 государств, поэтому нужно было провести институциональную реформу, чтобы она лучше отвечала потребностям большой группы государств. Встал вопрос, когда проводить эту реформу - сначала принять страны Восточной Европы и потом проводить реформу либо сначала провести реформу, а потом принять эти страны. Был выбран первый вариант, но надежды не оправдались (чувство благодарности должно было переполнять страны Восточной Европы и предполагалось, что они должны были голосовать так, как им скажут, но они оказались крайне неблагодарны, особенно Венгрия и Польша, которые в открытую идут на конфликт). Не отреформировав процесс принятия решений и приняв новых членов в свой Европейский Союз сам процесс принятия решений стал еще более сложным.

На сегодня официальный статус кандидатов дает право на существенные льготы, в том числе и экономические (беспошлинный ввоз товаров в ЕС). Кандидатами являются Албания, Македония, Сербия, Турция и Черногория.

Исландия, пораженная экономическим кризисом в 2009 году, решила вступить в ЕС для решения своих проблем, однако, посмотрев, что там творится, отозвала свою заявку в 2015 году. Заявка Швейцарии была заморожена. Великобритания проголосовала за выход из ЕС, нанеся сильный удар по тому, что ЕС обладает привлекательностью. Венгрия грозит введением смертной казни, у Польши не затихает политический скандал в отношении контроля над СМИ.

ЕС впервые на пороге принятия санкций в отношении государств-членов. Санкции предусмотрены ст. 7 Договора, которая еще никогда не была применена. Она предусматривает приостановление некоторых прав (включая право голоса) при существовании серьезной и очевидной угрозы.

В середине 2000-х годов, когда прошло первое большое вступление в ЕС, его охватила эйфория, будущее казалось безоблачным. Разрабатывается Договор о Конституции для ЕС (Конституционный договор). Договор предусматривал институциональную реформу. Его приняли и начинается его ратификация. Все ожидали, что ратификация пройдет без проблем, но сначала против высказалась Голландия, а затем и Франция, после чего стало понятно, что договор ратифицировать не получится. Процесс ратификации свернули, а на официальном уровне ввели негласный запрет, что упоминать о создании этого документа не стоит.

Было принято решение о создании менее амбициозного договора (убрать всякое упоминание о какой-то федерации, о потере суверенитета). В 2007 году разрабатывается и начинает ратифицироваться Лиссабонский договор. Проблемы с ратификацией возникли в Ирландии и Чехии, тем не менее неожиданно для многих договор ратифицируется и вступает в силу с 1 декабря 2009 года. Это важная дата, поскольку договор содержит множество формулировок, что что-то меняется спустя определенное время после вступления договора в силу.

Лиссабонский договор текстуально состоит из двух документов: Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (переименованный бывший Договора о ЕЭС, то есть с точки зрения международной правосубъектности ЕЭС был трансформирован в Европейский Союз). По Лиссабонскому договору появляется Европейский Союз как субъект международного права, закончилось существование трех сообществ. Исчезает структура из трех опор. Проходит реформа институтов, направленная на повышение эффективности. Новшеством является то, что юрисдикция Суда ЕС распространяется на вопросы бывшей третьей опоры (беженцы, полиция, внутренние дела), вне юрисдикции суда пока остаются вопросы внешней политики и безопасности. Согласно Договору Хартия основных прав ЕС получает статус обязательного документа, статус учредительных договоров. ЕС получает свой флаг и гимн (Бетховен - «Прелюдия к «Оде к Радости»).

Европейский Совет с 2009 года является институтом ЕС, это основной орган политического руководства, он собирается 4 раза в год в Брюсселе. В Европейский Совет входят главы государств и правительств. После Лиссабонского договора появился постоянно действующий руководитель, которого избирает Европейский Совет не из своего состава на 2,5 года (в данный момент руководителем является Дональд Туск). У Европейского Совета имеется свой Регламент, заседания Совета проходят открыто, в том числе ведутся онлайн-трансляции. Принятие решений осуществляется консенсусом, решения (декларации) определяют стратегию развития.

Совет Европейского Союза (Совет министров) - это основной законодательный орган. В его состав входят министры по профилю обсуждаемых вопросов (состав непостоянный; например, решаются вопросы спорта, приезжают министры спорта от всех 28 стран). До 1 декабря 2014 года существовала довольно громоздкая система принятия решений, каждая страна обладала разным количеством голосов. С 1 декабря 2014 года в силу вступил новый порядок принятия решений: у каждого государства 1 голос (что у Германии, что Мальты), возникает риск того, что маленькие государства, хотя и не представляют большинства населения, могут заблокировать принятие решений. Решение принимается, если за него голосует 55% от общего количества стран (16 из 28), но чтобы исключить ситуации, когда 16 маленьких государств голосуют «за», в числе этих 16 государств население, проживающее в этих странах, должно представлять не менее (55 или 65%) всего населения ЕС.

Комиссия Европейского Союза - единственный исполнительно-распорядительный орган (как бы правительство ЕС). На данный момент в состав Комиссии входит по одному человеку от каждого государства-члена ЕС. Лиссабонский договор установил, что после ныне действующей Комиссии будет осуществлен переход к новому принципу - 2/3 от общего количества государств (19), что должно повысить управляемость этого коллегиального органа. Сначала государства соглашаются в отношении кандидатуры председателя Комиссии, затем председатель вместе с государствами подбирает себе команду, людей, с которыми он будет работать 5 лет. Список подобранных лиц отправляется в Европарламент, где проходят слушания. Окончательно состав Комиссии утверждается Советом ЕС. У Комиссии гигантский аппарат, который разбит на департаменты. Комиссия обладает исключительным правом законодательной инициативы. Лиссабонский договор ввел народную инициативу: по всем странам достаточно собрать 1 млн подписей, и Комиссия будет обязана разработать специальный нормативный акт (однако ни разу такой процесс не был осуществлен). Комиссия является хранителем договоров, она следит за выполнением государствами своих обязательств, преследует их за нарушения. Если государство не исправляет допущенные нарушения, Комиссия имеет право обратиться в Суд, который может накладывать различные санкции в отношении государств. Комиссия также представляет ЕС во внешних сношениях и составляет и исполняет бюджет.

Европарламент состоит из 751 депутата (Лиссабонский договор предусмотрен, что верхняя планка при любых раскладах, даже если вся Европа вступит в ЕС, не должна включать в себя более 751 члена). Среди этих депутатов у каждого государства имеется своя квота в зависимости от населения. Депутаты в Европарламенте разбиваются на общеевропейские фракции (не национальные) в соответствии со своими взглядами (коммунисты, социал-демократы и другие). Европарламент соучаствует в процессе принятия законодательных актов, утверждает международные договоры ЕС, дает согласие на прием новых членов.

Судебная система в ЕС двухзвенная: Суд Общей Юрисдикции (35 судей) и Суд ЕС (28 судей и 11 генеральных адвокатов). До середины 2016 года система была трехзвенной, однако Трибунал по гражданской службе, состоящий из 7 судей и являвшийся низшей инстанцией, упразднили, а судей перевели в Суд Общей Юрисдикции.