Экзамен зачет учебный год 2023 / 11. Европейский суд по правам человека

Европейский суд по правам человека

После Второй мировой войны в Западной Европе почти параллельно началось два процесса: политический (государства объединились в рамках Совета Европы, созданного в 1949 году) и экономической интеграции (европейские сообщества).

В 1950 году в рамках Совета Европы разрабатывается и подписывается наиболее известная в России международная конвенция - Европейская конвенция по защите прав и свобод человека. Впервые в международной практике государства решили разработать своего рода контрольные механизмы по соблюдению государствами своих обязательств по Конвенции. Предполагалось, что в основе контрольного механизма будут лежать жалобы государств друг на друга. Для рассмотрения этих жалоб создавался специальный орган, который назывался Европейская комиссия по правам человека (несудебный орган, состоящий из представителей государств, задачей которого было в первую очередь исследовать жалобу и постараться найти какой-то компромисс, достичь мирового соглашения).

Одновременно Конвенция предусматривала создание суда: возможность суда рассматривать жалобу одного государства на другое требовала отдельное факультативное согласие. Если государство не соглашалось с юрисдикцией суда, то жалоба рассматривалась только на уровне комиссии, и не важно, достигла ли она мирового соглашения или нет. Если государство признало юрисдикцию суда, то после исследования комиссией жалоба передавалась в суд, если не удалось достичь мирового соглашения. Еще одной факультативной юрисдикцией суда было обращение граждан: государства не согласились при разработке Конвенции предусмотреть автоматическую юрисдикцию для жалоб частных лиц.

Государства крайне настороженно отнеслись к идее передавать свои споры на рассмотрение суда. Они в 1950-х годах не верили в успешность этого контрольного механизма и не хотели априори признавать для себя обязательную юрисдикцию суда, тем более в отношении частных лиц.

Право частных лиц на подачу жалобы и юрисдикцию ЕСПЧ изначально признали только несколько государств (Бельгия, Нидерланды, Швеция, Норвегия). Государства не были склонны жаловаться друг на друга в силу целого ряда причин (в основном политические факторы). Зато «выстрелило» право частных лиц подавать жалобы. Они оказались более активны, чем государства, потому что частные лица меньше внимания обращают на большую политику, поэтому комиссия вместо того, чтобы рассматривать жалобы государств друг на друга начала рассматривать жалобы частных лиц (на первых порах только для тех государств, которые признали такую юрисдикцию).

Частные лица нелегко соглашались на мировое соглашение, поэтому комиссия оказалась перед выбором - либо передавать жалобу в суд, либо выступать эффективным фильтром на пути жалобы в суд (комиссия стала как бы первой инстанцией). До суда доходил в среднем 1% жалоб. В 1950-1960-е годы суд вообще мог не принимать решения в течение нескольких лет: число жалоб в комиссию росло, но она не пропускала дела дальше в суд. Она боялась, что если суд начнет выносить решения о виновности государства, они уйдут из Европейской конвенции вообще. В те времена с учетом малочисленности дел судьи работали на непостоянной основе.

В 1980-е годы происходит дальнейший рост получения жалоб, опять-таки за счет жалоб частных лиц. Становится очевидно, что для любого государства в эти годы выход из Конвенции чреват серьезными политическими издержками. Комиссия оценила достаточно четко изменившуюся реальность, поэтому она начала активнее передавать дела в суд, который стал рассматривать все большее количество дел. Суд получает известность, в том числе и среди государств, и среди потенциальных заявителей. Граждане начинают понимать, что в Страсбурге есть суд, который может им помочь, если с этим не справляется национальная судебная система.

В 1994 году с учетом популярности и суда, и самого контрольного механизма начинается работа над Протоколом №11 (все изменения в Европейскую конвенцию оформляются отдельными протоколами). В 1998 году, когда Россия официально попала под юрисдикцию ЕСПЧ (в 1996 году подписали Европейскую конвенцию, нам дали два года, чтобы оценить все риски от присоединения к Конвенции), Протокол №11 вступает в силу. Два основных изменения:

а) устраняется комиссия как фильтрующий орган, частные лица сразу идут в суд;

б) все государства автоматически без исключений и оговорок признают обязательную юрисдикцию суда;

Позже стало понятно, что, устранив комиссию, была допущена колоссальная ошибка. Суд оказался один на один с жалобами, которых стало гораздо больше, поскольку в 1990-х годах в Совет Европы целиком вступают страны Восточной Европы, Прибалтики, страны, входившие в СССР, а также Россия, которая долгое время была на первом месте по количеству жалоб (однако по количеству жалоб на 100 тысяч населения Россия лишь в середине второго десятка). Все остальные региональные системы по защите прав человека построены на опыте европейской системы (Американский, Африканский суды по правам человека). Они, посмотрев на последующий опыт Европы, решили, что устранять комиссию нельзя.

Уже с конца 1990-х годов стал резко увеличилось количество жалоб в ЕСПЧ, поскольку:

а) суд уже обрел популярность, за счет чего он был обречен получать все большее количество жалоб;

б) увеличилось количество государств в Совете Европы, причем добавились довольно проблемные страны (Польша, Румыния, Болгария и другие);

Восточная Европа спровоцировала резкое количество жалоб, впервые количество поступивших жалоб за год стало превышать количество обработанных в год дел, поэтому некоторое количество дел оказывалось нерассмотренными; нерассмотренные дела увеличивались из года в год, структура суда оказалась к этому не готова; суд в 1990-х годах состоял из 47 судей по количеству государств-членов Совета Европы, разбитых на 7 мини-судов (составы); жалоба распределяется в один из составов, сначала рассматривается вопрос приемлемости жалобы (этот вопрос решают 3 судьи, которые могли отправить жалобу в корзину либо признать жалобу приемлемой и передать ее на рассмотрение в палату из 7 судей, которые рассматривают жалобу по существу и выносят решение). Если решение палаты из 7 судей не удовлетворяет, то можно подать апелляцию в большую палату из 17 судей.

Попытки суда самостоятельно решить проблему увеличения количества жалоб привело к удлинению сроков рассмотрения дел (если раньше жалобы рассматривали несколько лет, то в начале 2000-х годов стало уже практикой рассматривать дела по 5-10 лет, частные заявители не готовы столько ждать, они уже теряют интерес к своим жалобам через такое количество лет). Кроме того, суд начал торопиться с рассмотрением жалоб, что привело к снижению качества решений, увеличению ошибок. Стало понятно, что без вмешательства государств ситуации изменить не получится.

Самый большой кризис суда наступил в 2011 году - 160 тысяч жалоб было необработанно. Суд перешел к политике приоритетности: если раньше дела рассматривались по мере поступления вне зависимости от серьезности дела, то теперь суд исходит из приоритетности жалоб, которые делятся на 7 групп: жалобы, касающиеся детей, которые не могут ждать по 10 лет; жалобы тяжелобольных; жалобы, связанные с угрозой жизни, затем важные вопросы для всей системы защиты права.

Суд с благословления государств начал принимать пилотные решения. Суд оказался в ситуации, когда нерешенные проблемы на уровне государства провоцирует направление одних и тех же жалоб. ЕСПЧ не готов был тратить свои силы на рассмотрение повторяющихся жалоб, поэтому он стал группировать заявителей с однотипными делами, по которым без рассмотрения каждой жалобы в отдельности выносится групповое решение (выносится в отношении всех). В этом решении государству предписывается принять меры общего характера (например, изменить законодательство в течение определенного времени), чтобы закрыть проблему, провоцирующую однотипные жалобы.

Суд начал активно принуждать к заключению мирового соглашения либо к признанию государством своей вины без судебного процесса. В таком случае жалоба снимается с рассмотрения, суду не нужно тратить время.

Предлагалось также изменить саму Конвенцию. Государства поняли, что существует риск потерять суд вообще либо потерять авторитет суда, который накапливался годами (сейчас ЕСПЧ считается самым авторитетным в мире судом по защите прав человека). Появляется Протокол №14, на основе которого действует нынешняя структура рассмотрения жалоб. Протокол был принят в 2004 году, вступил в силу в 2010 году. Он содержал два нововведения:

а) рассматривать заведомо неприемлемые жалобы (например, анонимные) будет не комитет из трех судей, а единоличный судья; это нововведения оказалось чрезвычайно эффективным: количество нерассмотренных дел начало активно снижаться, поэтому кризис суду больше не угрожает, однако единоличный судья принимает решение без объяснения причин;

б) введение нового критерия приемлемости - малозначительность ущерба; критерий позволял суду отказывать в принятии жалоб, если ущерб, понесенный заявителем, мал;

Тем не менее государства на этом не остановились, они продолжают дискуссии о том, каким должен быть ЕСПЧ в долгосрочной перспективе. Проведены три международные конференции: Интерлакен - 2010 год, Измир - 2011 год, Брайтон - 2012 год. Установка - сделать так, чтобы суд рассматривал жалобы в течение года, а в течение двух лет рассматривал бы дело по существу. Государства исходят из желания иметь суд, который в течение трех лет смог бы…

Разработан, согласовывается и подписывается Протокол №15. Это первый Протокол в истории суда, где его юрисдикция сужается. Срок подачи жалобы частными лицами сокращается с 6 месяцев до 4 месяцев. Протокол вступит тогда, когда ратифицируется всеми 47 государствами. Также разработан и ратифицируется Протокол №16 (факультативный), где у ЕСПЧ появляется преюдициальная юрисдикция, когда он может получать ответы на запросы от высших судов, рассматривающих те или иные дела, однако заключения ЕСПЧ необязательны даже для запросившего суда.

Идут дискуссии о том, каким будет ЕСПЧ в долгосрочной перспективе. Судьи хотят сами определять, какое дело принять к рассмотрению, какое не принимать (своего рода Конституционный суд Европы). Рассматривается введение пошлины (на данный момент пошлины нет), что заведомо отсекло бы многие неадекватные и малозначительные жалобы. Также обсуждается возможность введения института обязательного юридического представительства (наподобие Суда ЕС), то есть жалоба должна быть написана не заявителем, а его квалифицированным представителем (адвокаты, юристы, которые будут уполномочены на обработку заявлений и направление их в ЕСПЧ). Однако минусов у таких нововведений достаточно, поэтому они на данный момент находятся лишь в стадии обсуждения.

Ст. 34 Конвенции устанавливает: «Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одного из государств их прав, признанных в Конвенции или в Протоколах к ней». В русском тексте используется «физическое лицо», в английском тексте - «любое лицо», поэтому ЕСПЧ принимает жалобы также и от юридических лиц. В этой же статье появляется слово «жертва» - нужно доказать, что лицо стало жертвой действий государства или его органов (как на момент подачи заявления в ЕСПЧ, так и на момент рассмотрения жалобы). Кроме того, нужно доказать, что права нарушены не российской Конституции, а по тем правам, которые перечислены в Конвенции.

Ущерб должен быть реален. По делу о запрете строительства минарета в Швейцарии швейцарцы пришли на референдум и проголосовали за тотальный запрет строительства новых минаретов в стране. ЕСПЧ признал, что так как не было обращения на разрешение строительства, то смотреть и нечего.

До 2007 года ЕСПЧ придерживался практики - исключение направления любой жалобы государственными чиновниками. Группа финских полицейских (Vilho Eskelinen и другие против Финляндии) пошла судиться с Финляндией. Благодаря этому делу ЕСПЧ кардинально поменял свою практику.

Ст. 35 устанавливает: «Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права, и в течение 6 месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу». ЕСПЧ считает, что нужно проходить только те внутренние инстанции, которые являются доступными и эффективными. Это предполагает, что ЕСПЧ может не посчитать некоторые инстанции как инстанции, которые необходимо пройти. ЕСПЧ считает 6 месяцев не с даты последней возможной в России в принципе, а с даты получения решения той инстанции, которую он определяет последней в качестве эффективной и доступной. ЕСПЧ не рассматривает жалобы, которые не были предоставлены в течение 6 месяцев после последней «эффективной» инстанции, в том числе и по незнанию. Пропущенные сроки ЕСПЧ никогда не восстанавливает. Одновременно в третью инстанцию и в ЕСПЧ подать жалобу нельзя.

ЕСПЧ вступает в действие тогда, когда национальная судебная система не справилась, а сам ЕСПЧ дополняет судебную систему (принцип субсидиарности). ЕСПЧ предлагает государствам на месте решить проблему. Если государство не дает эффективную судебную защиту, тогда правило исчерпания в принципе вообще может не работать, тогда не нужно его соблюдать.

Международное право, начиная с 1950-х годов, проделало большую эволюцию. Международные суды (в том числе ЕСПЧ) сами определяют, что будет считаться средствами внутренней защиты, использование которых частным лицом будет для суда необходимым и достаточным для того, чтобы признать обращение в суд допустимым (ЕСПЧ рассматривает национальные судебные системы и сам определяет для себя эффективность инстанций). Само государство не может оценивать эффективность инстанций, это делает только ЕСПЧ. Если государство решит использовать критерий……

Решение по делу Akdivar vs Turkey 1996 года…

Надзор в России считается неэффективным и недоступным, поскольку производство в Верховном Суде возбуждается на основании решения судьи или прокурора.

Например, дело по Закону о Димы Яковлева. ЕСПЧ признал, что американцы не должны использовать внутренние средства для обжалования, сразу можно идти в ЕСПЧ.

Конституционный Суд РФ не признан ЕСПЧ эффективной инстанцией (и не будет никогда признан), поскольку КС РФ только оценивает конституционность того или иного закона, но проблемы граждан он не решает.

….

п. 67

Пространственная юрисдикция ЕСПЧ

В отношении территориального действия ЕКПЧ применяется две статьи. Государства обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I Конвенции (ст. 1). При разработке статьи планировалась оговорка, что она действует на территории страны-участницы. Юрисдикция территория государства (пространственная), кроме того допускается экстерриториальная юрисдикция (за пределами территории государства-ответчика) в двух случаях:

а) пространственная - государство несет ответственность за нарушение прав по Конвенции за пределами своей территории в случае, если это государство осуществляет эффективный контроль (все нарушения прав человека, проходящие на территории Приднестровья, автоматически предписываются к России, поскольку ЕСПЧ должен кому-то вменить эту территорию, Россия эффективно контролирует Приднестровье);

б) личная - если агент государства (любой полицейский, военнослужащий, находящийся за пределами государственной территории) окажется в ситуации, когда может сделать что-либо с частным лицом;

Любое государство может заявить о том, что Конвенция распространяется на все территории или на любую из них, за внешние сношения которых оно несет ответственность (ст. 56). Данная статья (колониальная оговорка) потеряла свое значение. Она появилась по настоянию Великобритании, это колониальная оговорка. Великобритания боялась, что при подписании Конвенции она будет автоматически распространяться на все ее колонии.