Экзамен зачет учебный год 2023 / мп

В современной литературе чаще всего муниципальное право рассматривается как комплексная отрасль российского права <2>. Но есть и другие мнения ученых-правоведов. Так, В.И. Васильев, критически оценивая позицию сторонников однозначного признания муниципального права комплексной отраслью, предлагает не спешить с данным утверждением, так как "развивается, становится на ноги местное самоуправление и одновременно пополняется собственным содержанием муниципальное право..." <3>. Еще более категоричен В.В. Лазарев, который считает, что нельзя рассматривать муниципальное право как самостоятельную отрасль только потому, что так она названа в некоторых нормативных актах, что без сформировавшейся системы собственных институтов муниципальное право остается подотраслью конституционного права <4>. "Подотрасль - это такое объединение институтов, для которого характерна высокая степень специализации, дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых общностей"

Конституция Российской Федерации постоянно подчеркивает, что муниципальная собственность, вообще "все, что муниципальное", с одной стороны, не является государственным, но, с другой стороны, не является и частным. Так, малоимущим жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (ч. 3 ст. 40 Конституции), бесплатная медицинская помощь оказывается в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41 Конституции) и так далее. Эти и многие другие конституционные требования предопределяют необходимость отделения общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. А поскольку соответствующие отношения выделяются из всех прочих видов общественных отношений, то должна формироваться в качестве обособленного образования и совокупность правовых норм, регулирующих эти виды отношений. В тех случаях, когда обособленная совокупность правовых норм регулирует отдельные отношения (их виды) в более общем роду отношений, говорят о том, что данная совокупность норм является отраслью законодательства. В тех же случаях, когда она регулирует все отношения данного рода, говорят о самостоятельной отрасли права. Например, вопросы избрания депутатов, выборных должностных лиц регулируются нормами избирательного права. Отношения, связанные с избранием указанных субъектов, относятся к виду отношений, связанных с порядком формирования, принципами организации и механизмом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, т.е. являются отношениями, составляющими предмет конституционного права. Поэтому избирательное право рассматривается как отрасль законодательства (реже - как подотрасль конституционного права), но не как самостоятельная отрасль права. А вот, к примеру, отношения, возникающие в связи с осуществлением государством финансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходимостью распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода, - это в достаточной степени однородная группа отношений, регулируемая отдельной упорядоченной совокупностью правовых норм (она получила наименование финансового права). И финансовое право повсеместно рассматривается именно как самостоятельная отрасль права. Как видно из приведенных примеров, деление системы правовых норм на отрасли, подотрасли, отрасли законодательства является в определенной степени условным: на это деление достаточно сильно воздействуют сложившиеся традиции, хотя иногда возникают и новые тенденции в развитии системы права. Возникновение муниципального права - следствие проявления одной из них.

Муниципальное право обозначает не только наименование соответствующей отрасли российского права, но и научную дисциплину с таким же названием. Наука муниципального права имеет огромное значение в современной России, поскольку даже в принципе невозможно построить эффективную систему социального управления в отсутствие теоретических основ. Любая правовая наука имеет свой предмет, под которым понимается совокупность тех явлений и процессов, на которые направлена человеческая мысль в русле процесса изучения той или иной области окружающей действительности, а также те объективные закономерности, которые выявляются и которые формулируются в качестве системы теоретических конструкций (понятий) данной науки.

Предметом науки муниципального права является муниципальное право как категория, имеющая наиболее широкое, предельно общее значение, заключающая в себе всю совокупность объектов науки, муниципально-правовую действительность. В отличие от предмета объект науки - это явление или процесс, подвергаемый изучению в процессе исследования предмета науки. Объектом науки муниципального права является муниципальное право как отрасль права. Объект науки муниципального права подразделяется на отдельные объекты изучения, к наиболее важным из которых относятся муниципальное образование, население муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления, граждане - жители муниципальных образований.

Как видно, наука муниципального права Российской Федерации - это совокупность знаний о муниципальном праве как отрасли права, о системе его источников, об особенностях и закономерностях воздействия муниципально-правовых норм на общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся на уровне местного самоуправления, о совокупности его норм, концепций, теорий и воззрений, возникающих в обществе и направленных на муниципально-правовые явления и процессы. Система науки муниципального права - это единое, целостное, упорядоченное знание о предмете и объектах изучения данной науки, структурированное в соответствии с познавательными и практическими задачами.

Муниципальное право как наука и как отрасль права Российской Федерации, таким образом, тесно взаимосвязаны, однако при этом у каждой из них есть собственное предназначение. Муниципальное право как отрасль права регулирует соответствующие общественные отношения. Муниципальное право как наука изучает это регулирование, причем делает это несколькими способами. Во-первых, исследуется имеющаяся совокупность правовых актов, содержащих муниципально-правовые нормы. Во-вторых, на основе проведенного анализа определяются оптимальные формы, модели регулирования, создаются юридические конструкции.

Под конструкцией (от лат. constructio) понимается "устройство, взаимное расположение частей; сооружение сложного устройства, а также отдельные части, его составляющие; сочетание слов, рассматриваемое со стороны их грамматических связей" <2>. Конструкции приобретают юридическое значение тогда, когда входят в содержание права, когда из правовых норм выстраиваются определенные структурные сооружения, модели, построения, позволяющие тем или иным образом объяснить правовую действительность, конкретные юридические явления, достичь поставленных целей, необходимых правовых результатов. Юридические конструкции могут рассматриваться в трех значениях: как одно из средств юридической техники отражения правовых норм в законах и иных нормативных актах; как элемент содержания права; как прием научного познания, средство толкования норм права и установления юридически значимых фактов. Признаки муниципально-правовых конструкций проявляются в их активной целенаправленной роли в решении конкретных правовых ситуаций, преемственности, полноте, последовательности, простоте, стабильности. Роль муниципально-правовых конструкций раскрывается в присущих им функциях: интерпретаторской, объясняющей, демонстрационной, нормотворческой, правоприменительной <3>.

Таким образом, наука создает своего рода идеальную модель и местного самоуправления, и муниципального права как отрасли права, определяет, какие отношения должны относиться к предмету регулирования данной отрасли права, а какие нет (эта задача науки муниципального права особенно актуальна в свете комплексного характера отрасли муниципального права). Кроме того, в рамках данного рода деятельности наука помогает уточнить специфику приемов и способов воздействия отрасли на регулируемые ею отношения.

В-третьих, важнейшая функция науки муниципального образования - изучение практики действия норм муниципального права, выявление потребностей в муниципально-правовом регулировании, пробелов и дефектов регулирования. Именно применение научной методологии позволяет оценить эффективность действия норм муниципального права, сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования.

В-четвертых, наука муниципального права включает в себя комплекс исследований, касающихся истории развития местного самоуправления в России и за ее пределами, изучение зарубежного опыта местного самоуправления.

Наконец, и это в-пятых, наука муниципального права позволяет создать категориальный аппарат, на основе которого строится научно обоснованный курс муниципального права Российской Федерации как учебной дисциплины.

Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждаются в теоретическом осмыслении, в деятельности ученых. В науке российского муниципального права прежде всего требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления. Теория муниципального права должна детально проработать вопрос об особенностях взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Существует настоятельная потребность научного исследования факторов, в целом влияющих на развитие местного самоуправления. Условно они могут быть представлены в виде двух групп. Во-первых, это эволюционные факторы, т.е. факторы, связанные с постоянным развитием местного самоуправления и законодательства о нем. Эта группа факторов предопределяет процесс непрерывного усложнения социальных, правовых и иных связей государства и муниципальных образований. Во-вторых, это факторы, связанные с изменениями в политико-правовой сфере, прежде всего в государственной политике по отношению к местному самоуправлению, что оказывает влияние на природу местного самоуправления. Особенности правового регулирования местного самоуправления необходимо исследовать и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, и на уровне муниципальных образований. Именно системные научные исследования позволяют определить перспективы изменения законодательства в области местного самоуправления, выявить последствия принятия новых норм.

В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Между тем, как представляется, этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, поскольку в основе любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Так, И.И. Овчинников указывает, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (которую должна реализовать Российская Федерация) сформулированы в духе концепции теории дуализма природы местного самоуправления, однако, с его точки зрения, в России сегодня стремятся реализовать государственную теорию самоуправления <7>. Такой же точки зрения придерживается и Н.В. Постовой <8>. Эта позиция выглядит далеко не бесспорной. Реализация государственной теории местного самоуправления предполагает отказ от признания особенного в природе местного самоуправления, огосударствление всех местных институтов, решающих вопросы местного значения, объединение органов государственной власти и органов местного самоуправления в единую систему. Этого, как мы видим, на практике не происходит. Реформа местного самоуправления направлена не на полное слияние местного самоуправления и государственной власти, а лишь на упрочение связей государственных и местных органов, реализующих властные полномочия. При этом местное самоуправление сохраняет свою специфику и свои особые черты, отличающие его от государства, поэтому более правильным является вывод о том, что в Российской Федерации делается попытка практического воплощения теории дуализма муниципального управления. Государство в ходе реформы не отменяет полностью общественных начал местного самоуправления, сохраняя и усиливая его государственные основы.

Не вполне корректной представляется и противоположная точка зрения. Как в зарубежной, так и в отечественной литературе в выявлении правовой природы местного самоуправления достаточно долго доминировало внимание к особенному, как противостоящему общему, единой системе государственного управления, - отмечает - А.А. Акмалова. Это позволяло в условиях зарождения местного самоуправления обосновать (не столько на научном, сколько исключительно на практическом уровне) право местного самоуправления на автономное существование наряду с органами государственной власти, право населения на самоуправление на отдельной территории, право на разнообразие местного самоуправления в силу различий местных интересов, обычаев и традиций <9>. Исходя из этого, А.А. Акмалова полагает, что эта позиция воплотилась в теории свободной общины, в которой право местного сообщества на самоуправление обосновывалось через противопоставление общинного (местного, локального) государственному (политическому). С данным выводом сложно согласиться в силу того обстоятельства, что "автономность" местного самоуправления никогда не рассматривалась как "противопоставление", скорее - как "особость".

Теория же свободной общины вряд ли могла реализовываться еще и в силу того факта, что согласно ее положениям "государство не создает общину, а лишь признает ее". В нашем же случае государство создавало и отделяло местное самоуправление "сверху", причем отделяло посредством определения его функциональных особенностей, что свидетельствует о попытке реализации общественной (или "хозяйственной") теории местного самоуправления.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть) <*>.

Предмет правового регулирования - совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования - порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные ("дозволено все, кроме прямо запрещенного") и разрешительные ("запрещено все, кроме прямо разрешенного") правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву - обязывающий, гражданскому праву - дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права - основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.п.

Общеотраслевые обобщения - совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство - собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

Функции муниципального права и метод муниципального регулирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном законодательстве - особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении - особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

Интересно, что термин "муниципальное образование" впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство - содержательную "начинку" местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве "площадки" соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления.

Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>. Однако вариантности в регулировании местного самоуправления по-прежнему недостает современному российскому законодательству о местном самоуправлении.